Виктор Михайлов

СУ „Св. Климент Охридски“

Имейл: vmihailov@abv.bg

Абстракт: Определянето на дневния ред е началният етап на политическия процес. Без наличието на ясен дневен ред не е възможно ефективно да се осъществи вземането на решения в нито една политическа система. Ето защо, познаването на процесите на определяне на дневния ред е необходима предпоставка за по-доброто разбиране на целия процес на вземане на решения. Настоящата статия прави опит да очертае рамките на теорията на политическия дневен ред и особеностите на процеса на неговото формиране. За тази цел разработката изяснява ключови понятия и представя накратко два от най-значимите теоретични модела, които обясняват процеса на определяне на политическия дневен ред.

Ключови думи: политически дневен ред, определяне на дневния ред, вземане на решения, теория на потоците.

Political agenda-setting – nature, the process of determining, and theoretical models

Viktor Mihaylov

Abstract: Agenda-setting is the first stage of every policy process. Without the existence of a clear agenda in a political system, effective decision–making is impossible. That is why acquiring better knowledge of the agenda-setting process is an essential condition for the better understanding of the entire decision-making process. This article examines the framework of the political agenda theory and the specifics of agenda-setting in political context. To accomplish this task the paper defines key concepts and presents in brief two major theoretical models explaining the process of political agenda-setting.

Key words: political agenda, agenda-setting, decision-making, streams theory.

Електронно научно списание „Реторика и комуникации“, бр. 20, ноември 2015 г. https://rhetoric.bg/ Специален извънреден брой със статии на докторанти и постдокторанти  „Традиционни и съвременни методи за реторически изследвания“

Без наличието на ясен дневен ред не е възможно ефективно да се осъществи вземането на решения в нито една политическа система. Макар да не засяга характера на решенията, които ще бъдат взети, съдържанието на политическия дневен ред предопределя онези въпроси, на които институциите отделят внимание, които обсъждат и обмислят. В голяма степен именно процесът на неговото определяне обяснява „защо по отношение на едни въпроси се предприемат политически действия, а по отношение на други – не“ [1].

Най-утвърденият и предпочитан в академичната литература схематичен модел на политическия процес е под формата на опростен цикъл, съставен от пет отделни етапа – определяне на дневен ред, формулиране на политики, вземане на решения, прилагане и оценка [2]. Така, определянето на дневния ред се явява само един начален етап от по-дълъг и изключително сложен процес. Този модел позволява по удобен и схематичен начин да се обособят и изучат отделните елементи от политическия процес и да се установи мястото на етапа, определящ дневния ред.

От друга страна, практиката нерядко ни поставя пред един отчетливо изразен парадокс. Определянето на дневния ред може да се разглежда не само като начало на политическия процес, но и като негов край или като свързващо звено, което определя цикличността на модела. Това е така, защото всяко взето решение и оценката за прилагането на осъществените политики променят съществуващите отношения, изграждат нови причинно-следствени връзки и пренареждат приоритетите в дневния ред, като на практика стартира нов процес на определяне и структуриране. Ето защо, изследването на този парадокс на политическия процес налага подробно и съдържателно да се разгледа формирането на дневния ред, за да се изгради по-добра представа за движещите сили на процеса на вземане на решения.

1. Теоретичен обзор

Изследванията на същността и процеса на определяне на дневния ред водят началото си от интереса към ролята на масовите медии и тяхното въздействие върху обществото. Първоначалният предмет на изследване се съсредоточава предимно върху процеса на прехвърляне на значимост и разпознаваемост на дадени теми от дневния ред на медиите в дневния ред на обществото [3]. Постепенно фокусът се разширява и се разпростира и върху дневния ред на политическите институции. Първите изследвания от такъв характер се правят в Съединените щати и отчитат особеностите на местната федерална система, като се фокусират върху дейността на Сената, Президентската институция, Върховния съд и др. [4]. В последствие теорията на дневния ред започва да се прилага и спрямо политическия процес в други държави. Отделно поле на изследване се явява и определянето на политическия дневен ред в международна среда, разработвано през призмата на теорията на международните отношения.

В зората на научния интерес към дневния ред и начините за неговото определяне стои интересът към вътрешнополитическите процеси и преди всичко към американския политически модел. Дефинирането на понятията „дневен ред“ и „определяне на дневния ред“ и тяхното въвеждане и утвърждаване в научната традиция дължим на няколко фундаментални труда, които са дело на политологичната мисъл в Съединените щати. Dearing и Rogers [5] правят успешна периодизация на развитието на изследванията на процеса на определяне на дневния ред. В началото те поставят работата на Walter Lippmann, ПР специалист и публицист, който, макар и без да следва приетите научни методи на работа, повлиява значително на изследванията, посветени на същността и принципите на пропагандата и общественото мнение и заслужено получава прозвището „интелектуален баща“ на теорията за определяне на дневния ред [6]. През 1922 г. в своята книга „Общественото мнение“ той обосновава идеята, че медиите са онзи фактор, който изгражда връзката между случващите се събития и представата за тях в съзнанието на хората. Така, без пряко да споменава понятието „дневен ред“, Lippmann поставя основите, върху които половин век по-късно ще бъдат формулирани приетите и до днес дефиниции и модели.

E. E. Schattschneider е един от първите изследователи в това ново научно поле. Още през 1960 г. той отбелязва, че съдържанието на политическия дневен ред е съществена част от политическия процес, като чрез определянето на границите, в които действат актьорите, се упражнява значителна власт в политическите системи [7]. През 1963 г. политологът Bernard Cohen прави следващата крачка в концептуализацията на теорията за дневния ред, като посочва, че пресата „през повечето време може и да не успява да каже на хората какво да мислят, но удивително успешно казва на читателите си за какво да мислят“ [8].

Като пионери на теорията за определянето на дневния ред можем да приемем Roger Cobb и Frank Elder.[9] В статия от 1971 г. те отбелязват „…Повечето съвременни теоретици показват относително слаб интерес по отношение на обхвата на участието във и на въздействието върху определянето на политическите алтернативи. Вниманието се концентрира върху онези лица, които влияят на вземането на ключовите решения, и върху начина по който се упражнява това влияние.“ В този смисъл, авторите критикуват неспособността на тогавашната политологична наука да обясни как в определен момент един латентен въпрос може да придобие висока обществена и политическа значимост и да започне да поражда противоречия, въпреки че причините за това са съществували и на по-ранен етап. Cobb и Elder достигат до извода, че именно процесите, предхождащи вземането на решенията, често имат изключително важни последици за това кои въпроси ще бъдат разгледани в политическата система, какви алтернативи ще бъдат формулирани и какви решения е вероятно да бъдат взети. От тази гледна точка най-важният за тях въпрос е как дадена тема успява или не успява да се превърне във фокус на вниманието в една политическа система. На следващата година двамата учени публикуват и първата цялостна монография, посветена на изучаването на политическия дневен ред [10].

Cobb, Ross и Ross въвеждат през 1976 г. основополагащото разграничение между обществен и формален (институционален) дневен ред. Те изграждат модел, който се стреми да изясни пътя, по който въпросите достигат до дневния ред, както и предпоставките за навлизането или отпадането им от него [11]. През 1984 г. Barbara Nelson също подчертава, че политологичната наука отделя малко внимание на това как и кои въпроси навлизат в публичното пространство. Тя определя своя изследователски интерес към процеса на определяне на дневния ред в търсене на обяснение как „висшите чиновници научават за нови проблеми, решават да им посветят личното си внимание и мобилизират своите институции, за да им отговорят .[12].

Със своето основополагащо изследване, публикувано за първи път през 1984 г., John Kingdon изгражда един от утвърдените теоретични модели при определянето на дневния ред – т.нар. модел на потоците, който ще бъде разгледан в детайли в течение на изложението [13].

2. Основни понятия, свързани с дневния ред

а. Елементи на дневния ред

Ако приемем, че съдържанието на дневния ред е изградено от тематично обособени елементи, е нужно да намерим най-подходящата езикова формула, с която да ги определим. В англоезичната литература се използват различни понятия, които всеки теоретик градира съобразно собствена логика. Елементите на дневния ред се определят често като „състояния“ (conditions), „проблеми“ (problems), „въпроси“ (issues, items), „теми“ (subjects). Най-често използваното понятие е „issues”. Понякога авторите използват няколко от посочените означения, като маркират с тях различни етапи от развитието на определен въпрос.

Дефиниция на „въпрос от дневния ред“ (issue) като основен елемент на дневния ред предлагат Cobb и Elder, определяйки го като „конфликт между две или повече определяеми групи по процедурни или материални въпроси, свързани с разпределението на позиции или ресурси“ [14]. За други автори конфликтното измерение също е от съществено значение, тъй като според тях една тема от ежедневието се превръща във въпрос от дневния ред, едва когато политическите актьори имат различни представи какво следва да се предприеме за справяне с него [15]. Rogers и Dearing дават свое определение, според което “issue” е „обществен проблем, често с конфликтен характер, който е получил медийно внимание“ [16]. Те обаче смятат, че наличието на конфликт не е достатъчно условие, за да се превърне даден проблем във въпрос от дневния ред. Според тях в заобикалящия ни свят съществуват множество проблеми, които имат както свои застъпници, така и опоненти, но за да бъдат въведени като елемент от дневния ред, те се нуждаят от наличието на допълнителен фактор – обществена видимост чрез отразяване в медиите.

От своя страна, Kingdon определя дневния ред като съвкупност от „теми (subjects) или проблеми (problems)”. Той ясно очертава разликата между „проблем“ и „състояние“. Едно съществуващо състояние само по себе си не е проблем и по правило не би могло да се издигне до значим въпрос от политическия дневен ред. То се превръща в проблем, „когато хората са убедени, че нещо трябва да се направи, за да се промени“ [17].

За целите на нашето изследване възприемаме понятието „въпроси от дневния ред“, което ще използваме оттук насетне за елементите, съставящи дневния ред.

б. Вниманието като индикатор за измерване на политическия дневния ред

Централна позиция във всички дефиниции и модели на политическия дневен ред заема концепцията за вниманието, което политическите актьори отделят на въпросите от дневния ред. Именно вниманието на управляващите определя, първо, дали един въпрос е част от дневния ред (въпросите, които получават малко или никакво внимание, на практика не присъстват в него) и, второ, неговото място в йерархията на дневния ред в сравнение с останалите въпроси [18].

Кои са материалните носители на вниманието на политическите актьори и институциите, които биха позволили измерване на този показател? На първо място това са документите и актовете на институциите – вниманието към един въпрос от дневния ред може да се измери чрез отчитане на присъствието му в стенограми, законопроекти, стратегии и други писмени документи. Значимостта на определени политики може да се измери и чрез отделените публични средства за тяхното осъществяване. Външни за институциите индикатори са броят на медийните публикации, статии и материали, както и проучванията на общественото мнение, които отразяват нагласите на гражданите. Трети възможен метод, който носи със себе си възможността да се изведат както количествени, така и качествени изводи, е провеждането на дълбочинни интервюта, отразяващи субективната оценка на участниците в политическия процес по отношение на най-значимите въпроси от дневния ред според собствените им представи. Всички тези методи позволяват да се изгради една сравнително обективна картина на съдържанието на политическия дневен ред и на вътрешната му динамика.

Въпреки това количественото измерване на дневния ред не може да се приеме напълно безкритично. Kingdon, например, не отчита зависимост между броя споменавания на един въпрос в политическите документи и неговата реална значимост. Въпроси, които на практика са с най-висок приоритет, може изобщо да не присъстват в разисквания и документи или да бъдат погълнати от общия обем обсъдени въпроси. От друга страна, множество незначителни въпроси се появяват по-често в цитираните документи, без това да означава висока позиция в йерархията на дневния ред [19].

в. Значимост

Значимостта на един въпрос в йерархията на дневния ред може да бъде определена като степента, в която този въпрос се възприема като относително важен. Същината на процеса на определяне на дневния ред е в изменението на значимостта, което води до неговото изкачване или спускане по стълбата на приоритетите в политическата система. Според Rogers и Dearing именно относителната значимост на един въпрос в дневния ред на медиите определя формирането на дневния ред на обществото, което от своя страна въздейства върху дневния ред на институциите [20].

3. Дневен ред, видове дневен ред, политически дневен ред

Авторите на отделните теоретични модели предлагат различни интерпретации по отношение на разновидностите на дневния ред. Основополагаща е интерпретацията на Cobb, Ross и Ross [21]. На първо място, те посочват „обществения дневен ред“, включващ въпроси, получили високо ниво на обществен интерес. Според тях така дефинираният обществен дневен ред включва всички въпроси, които съдържат три определящи характеристики – 1) обект са на широко внимание; 2) според значителна част от обществеността изискват предприемането на действия; 3) възприемат се от общността като спадащи към съответните задължения на дадена управленска структура. От друга страна, авторите дефинират и „формален дневен ред“, включващ въпросите, приети за задълбочено разглеждане от страна на вземащите решения актьори в политическата система.

Rogers и Dearing [22], от една страна, и Versluis, Keulen и Stephenson [23], от друга, разграничават три вида дневен ред – обществен, медиен и политически. Тази класификация се утвърждава и като най-предпочитана в теорията. Тези три вида дневен ред съществуват самостоятелно, но не могат да бъдат стриктно разделени, тъй като са в процес на сложно взаимодействие и влияние, което твърде често води до преливане на съдържание от един вид дневен ред в друг/и. Общественият дневен ред включва онзи набор от въпроси, който гражданите (обществото) намират за важни. Основен преглед на тези нагласи представят проучванията на общественото мнение. Медиите играят съществена роля във формирането на нагласите, затова авторите разграничават въпросите, които намират място в тях, като обособен вид дневен ред. Третият вид дневен ред, предложен от авторите, е политическият, включващ въпросите, „по които политическите актьори работят“ или, казано иначе, „наборът от въпроси, които са предмет на съществено разглеждане в една политическа система“. В своя модел авторите разделят политическия дневен ред на два подвида – управленски дневен ред и дневен ред за приемане на решения. Управленският дневен ред е съставен от онези въпроси, които се превръщат в обект на обсъждане в политическите институции – парламенти, министерства и пр. По тези въпроси се разсъждава и дебатира, но все още не се достига до действия в посока на вземане на определени решения. От своя страна, дневният ред за приемане на решения отива една крачка по-напред, като ограничава набора от въпроси до онези, по които не просто се дебатира, а се приемат конкретни политически решения.

Важна за изчерпателното изясняване на теоретичната рамка и за обогатяване на нашето разбиране за дневния ред е и дефиницията, предложена от Thomas A. Birkland. Той определя политическия дневен ред като „сбор от проблеми, разбирания за причини, символи, решения и други елементи от обществени проблеми, които привличат вниманието на членове на обществото и техните управляващи“. Според него дневният ред може да има конкретни форми като например списък със законопроекти, но също така включва и набор от убеждения относно съществуването и величината на проблемите и за начините по които правителството, частният сектор и неправителствените организации трябва да се справят с тях [24]. На практика Birkland споделя разбирането, че политическият дневен ред може да се раздели на две – неформален в сферата на идеите и дебатите и формален, който е насочен към вземане на решения и се изразява в документи, законодателни актове и пр.

Внимание заслужава и дефиницията, дадена от Frank Baumgartner в „Международната енциклопедия на социалните и поведенчески науки“. Той определя политическия дневен ред в по-тесен смисъл като „група от въпроси, които са предмет на процеса на вземане на решения в дадена политическа система“ [25]. В този дух е и определението на Bache, George и Bulmer [26], които дефинират политическия дневен ред като „съставен от въпроси, които представляват проблеми, изискващи решение“ от страна на правителството.

Cobb и Elder дефинират понятието политически дневен ред като „общ набор от политически противоречия, които са смятани за въпрос на основателна загриженост, заслужаваща вниманието на политическата система“ и като „набор от конкретни въпроси, предвидени да бъдат активно и внимателно разгледани от определен управленски орган“. В „Участието в американската политика: динамики на определянето на дневния ред“ те прокарват допълнително разграничение, като обособяват два основни вида дневен ред – системен (дефиниран като „наборът от въпроси, обсъждани в обществото“) и институционален (дефиниран като „наборът от въпроси, обсъждани в определена институция“). Така, те предлагат тълкуване, което е близко до вече споменатото класическо разделение на обществен и политически дневен ред [27].

Всички тези дефиниции и модели могат да бъдат обобщени и синтезирани в сравнително строен модел. Подкрепяйки принципното разделение на дневния ред на три основни разновидности – медиен, обществен и политически, ние възприемаме за целите на изследването и разделението на политическия дневен ред в широк и в тесен смисъл на управленски дневен ред (въпроси, които са обект на обсъждане в институциите) и дневен ред за приемане на решения (въпроси, по които се приемат конкретни политически решения).

4. Определяне на политическия дневния ред

Възприемайки разбирането, че процесът на определяне на дневния ред е резултат от взаимодействието на три доминиращи разновидности на дневния ред – медиен, обществен и политически [28], следва да вземем предвид взаимоотношенията и ясната връзка между тях. Макар тези три вида дневен ред да имат собствени характеристики и да могат да бъдат обособени, твърде често те се преплитат и съществуват в състояние на сложни взаимовръзки, които водят до „преливане“ на застъпените в тях въпроси и до тематичен обмен. Генезисът и особеностите на два от видовете – медиен и обществен – на този етап от нашето изследване остават встрани от необходимото за неговото провеждане. В този смисъл, като отчитаме, че те оказват въздействие и върху третия, ще се въздържим от обстойното им засягане и ще се фокусираме върху особеностите на определянето на политическия дневен ред.

Пътят, който трябва да измине един въпрос от „първичния бульон“ на идеите до масата за вземане на решения, често е дълъг и времеемък, характеризира се с постепенна еволюция и натрупване на значимост. Навлизането му в политическия дневен ред обаче може да се случи и експлозивно при съчетаване на необходимите фактори. Процесът е сложен, трудно обозрим, често неформален, обект на усилията на множество политически предприемачи, които се стремят да запазят или променят статуквото, а нерядко е подвластен и на случайността [29].

За първи път в теорията понятието „определяне на дневния ред“ (agenda-setting) се въвежда от McCombs и Shaw през 1972 г. Те изследват ролята на масовите медии по време на кандидат-президентската кампания в САЩ през 1968 г., като достигат до извода, че масовите медии „определят дневния ред“ на обществото [30].

Отправна точка в академичната литература, засягаща дневния ред, е идеята, че във всеки определен момент в една система съществува йерархия от въпроси, на които съответните актьори следва да отделят внимание [31]. Rogers и Dearing също определят дневния ред като „набор от въпроси, подредени в йерархия по значимост към определен момент“ [32]. Количеството потенциални въпроси, които съществуват и могат да бъдат поставени на вниманието на институциите, надвишава значително броя на въпросите, които те имат реална възможност да разгледат. От друга страна, потенциалният брой въпроси, занимаващи различните обществени групи, е безкраен. Тези ограничени възможности налагат отделните въпроси да се конкурират помежду си, като определянето на дневния ред представлява процесът, чрез който исканията на отделните обществени групи се състезават за вниманието на управляващите [33]. По подобен начин разсъждава и Birkland, който дефинира определянето на дневния ред като „процесът при който едни въпроси получават по-голямо внимание от страна на масите и елита“, както и като „процесът при който проблемите и техните алтернативни решения печелят или губят вниманието на обществото и елита“ [34].

Почти винаги вниманието, посветено на един въпрос, е за сметка на друг и води до неговото отпадане или изоставане в йерархията. Политическите играчи са склонни да предприемат действия преди всичко по отношение на въпросите, които достигат до най-високото ниво на политическия дневен ред. С други думи, актьорите, които успешно въздействат при определянето на дневния ред, са онези, които предопределят не „какво да се мисли, а за какво да се мисли“ – не толкова какви решения да бъдат взети, а по кои въпроси да бъдат взети решения и кои да останат на заден план. В тази връзка следва да припомним разбирането, че определянето на дневния ред е преди всичко конкурентен политически процес и “игра с нулева сума”, в която „наградата“ е един ограничен по съществото си ресурс – вниманието от страна на политическите играчи [35].

5. Основни теоретични модели, описващи определянето на дневния ред

5.1. Модел на Cobb, Ross и Ross

В основата на по-доброто разбиране на това как се изгражда дневният ред е изясняването на пътя, по който въпросите достигат до него, както и предпоставките за навлизането или отпадането им. Cobb, Ross и Ross [36] се опитват да въведат ясна класификация, която да отчете тези фактори, свеждайки изграждането на дневния ред до четири етапа (иницииране, конкретизиране, разширяване и достъп) и три модела, определени от различни вариации при споменатите етапи. Това са, както следва: модел на външната инициатива, модел на вътрешния достъп и мобилизационен модел.

Моделът на външната инициатива [37] започва с формулиране на искане от страна на определена обществена група, която не е свързана с управлението. За да успее да наложи считания от нея за значим въпрос в обществения дневен ред, а оттам и в политическия, тази група се стреми да окаже достатъчен натиск, за да привлече вниманието на институциите. Обикновено тя разчита да постигне това чрез разширяване на обществените групи, запознати и ангажирани с дадения въпрос. Ако успее ефективно да достигне до достатъчно голяма част от обществото, която да припознае въпроса, групата успешно го поставя като елемент от обществения дневен ред. Така, увеличеният обществен интерес може да предизвика нагласи за предприемане на управленски действия, което се превръща в катализатор за преминаването на въпроса в политическия дневен ред и неговото разглеждане от управленските структури.

От своя страна, мобилизационният модел [38] описва ситуация, в която инициативата за формиране на политики и следователно за въздействие върху дневния ред е предприета от политически лидер или институция. Така те се стремят да прехвърлят въпрос от своя (управленски) дневен ред към дневния ред на обществото. Чрез този модел управленската структура се опитва да създаде публична подкрепа, нужна за прилагането на мерките, свързани с реализиране на взетото решение. Cobb, Ross и Ross посочват конкретни примери, в това число въпроси като припознаването на новоприети данъци или полагане на доброволен труд.

Третият елемент от класификацията – моделът на вътрешен достъп [39] – също съдържа няколко важни особености, които го различават значително от предходно изложените модели. При него инициативата за въвеждане на даден въпрос в политическия дневен ред идва от средите на правителството или от група, която има лесен и чест достъп до вземащите решенията. В този случай особеното е, че тази група не се стреми въпросът да стане част от обществения дневен ред и не търси подкрепа от обществото. Даже напротив, инициаторите се стремят да достигнат единствено до определени влиятелни групи, които имат значение за приемането и изпълнението на дадената политика, докато, от друга страна, те не желаят въпросът да достигне до дневния ред на широката публика.

Разсъждавайки върху разпространението на тези модели в различните общества, Cobb, Ross и Ross достигат до заключението, че колкото по-егалитарно е едно общество, толкова по-вероятно е в него да преобладава моделът на външната инициатива. Колкото повече се наблюдава концентрация на богатство и власт, толкова по-вероятно е да преобладава моделът на вътрешния достъп.

5.2. Модел на Kingdon

Основополагащ за разбирането на процесите на определяне на политическия дневен ред е теоретичният модел, разработен от американския политолог John Kingdon. Изследвайки политическата система на Съединените щати, той очертава своята теория на потоците [40]. Според Kingdon обикновено се оказва невъзможно да бъде установен произходът на една идея – тя може да дойде отвсякъде, като нито един участник в политическия процес не разполага с монопол върху генезиса на идеи. В този смисъл ключът за разбирането на промените в политиките не е източникът на идеята, а условията, които способстват за нейното утвърждаване. Kingdon разглежда образуването на политическия дневен ред като съвкупност от три потока (или процеси). Тези три паралелни процеса включват идентифицирането на проблемите (поток на проблемите), създаването и утвърждаването на предложения за политики/алтернативи (поток на политиките) и политическите събития (поток на политическия процес). В определен момент тези потоци могат да се пресекат – идентифициран е проблем, за който съществува готово решение (или поне консенсус по възможните алтернативни решения), а политическият климат е благоприятен за действие. Достигането до тази пресечна точка отваря така наречения „политически прозорец“, който позволява даден въпрос да натрупа значимост и да навлезе в дневния ред на най-високо политическо ниво.

Поток на проблемите

В публичното пространство са налице множество проблеми, които съществуват в латентна форма. Определянето на дневния ред по своята същност е борба между тези проблеми и техните застъпници за вниманието на политическите актьори. За идентифицирането на един проблем е нужно повече от регистрирането на фактически обстоятелства от заобикалящия ни свят. Процесът съдържа и субективен елемент, обусловен от възприятия, ценности и сравнение с околните. Ролята на личните и колективни ценности се проявява, когато съществуващите условия на определено състояние се разминават с възприеманото от групата или индивида „идеално състояние“, в което то трябва да бъде. Сравнението с околните (хора, държави, съотносими единици) също е от значението за интерпретирането на едно състояние като проблем, защото „когато някой не постига това, което другите постигат, а той вярва в равенството, то относителните недостатъци се превръщат в проблем“ [41].

За идентифицирането на проблеми политическите актьори преди всичко си служат с различни индикатори и промените в тях. Тези „сухи факти“ подлежат на допълнителен процес на субективна интерпретация, която наслагва оценъчен елемент върху данните за съществуващи състояния и ги трансформира в усещане за проблеми при провежданите политики. От друга страна, за отчитането на съществуващ проблем спомагат различни формални и неформални модели на обратна връзка – отчети за разходите, доклади за наблюдение и оценка на изпълнението на действащи програми, жалби и препоръки. Всички те допринасят за регистрирането на нови проблеми и за утвърждаването на представите за значимостта на вече осъзнати проблеми [42].

Ограничените време и ресурси позволяват на вземащите решения да посветят вниманието си на една малка част от проблемите, които достигат до тяхното внимание. Ето защо, формирането на политиките често е реактивно по своя характер и се превръща във функция на различни кризи. В този смисъл наличието и осъзнаването на едно състояние като проблем не винаги е достатъчно, за да го издигне достатъчно високо в йерархията на политическия дневен ред. За да получи това внимание, нерядко един латентен проблем се нуждае от катализатор, от събитие, което да насочи вниманието на обществото, медиите и политиците към него. Именно такава е природата на „фокусиращите събития“. С това понятие Kingdon обозначава „криза или бедствие, които привличат вниманието към даден проблем“. Като разновидност на фокусиращите събития той посочва също появата и разпространението на мощен символ, както и личния опит на политиците. Фокусиращите събития имат по правило вторичен характер – сами по себе си те са значими, но изискват наличието на вече съществуващи предпоставки. Тези предпоставки могат да бъдат вече изградени представи за даден проблем, ясни индикатори, регистриращи проблемните процеси или натрупването на сродни събития. Фокусиращите събития обикновено не са в състояние да създадат самостоятелни елементи от дневния ред, а с появата си подсилват вече течащи процеси и съсредоточават вниманието върху проблеми, които „съществуват на заден план в съзнанието на хората“ [43].

Поток на политиките

Идентифицирането на проблем не е достатъчна предпоставка един въпрос да се изкачи в йерархията на дневния ред. Важен фактор за насочване на вниманието на вземащите решения е за този проблем да съществуват възможни решения или алтернативи за политики, които ще позволят справяне с него. По правило именно това са въпросите, които достигат до дневния ред за вземане на решения. Ето защо, от ключово значение за процесите в потока на политиките са експертните общности в дадена сфера, съставени както от хора в управлението, така и от различни представители на академичната и научна област, от лобисти и консултанти. Колкото и да са различни на пръв поглед тези групи, те са обединени от своята експертиза и от задълбоченото познаване на дадена област. В тази общност протича генезисът на идеите, както и „естественият подбор“, при който се отсяват алтернативите и се достига до относителен консенсус кои са възможните и приложими решения на съществуващи проблеми. Експертната общност обмисля идеите, моделира ги, комбинира ги, търси начини да ги „смекчи“, за да бъдат приемливи за широк кръг актьори. В тази среда предложенията за политики се подлагат на критики и на дебат, което им позволява да узреят и да се балансират, преди да излязат извън този по-тесен експертен кръг. Едни идеи умират, други подобно на снежна топка главоломно обхващат общността и се налагат като предпочитани. Този подбор тества жизнеспособността на предложенията и филтрира онези, които не отговарят на няколко обективни условия за приложимост [44].

Процесът на определяне на дневния ред трудно подлежи на прогнозиране, съдържа голяма доза непредвидимост и се влияе от случайността. Въпреки това Kingdon подчертава, че има обективни условия, които в голяма степен съдействат на част от въпросите да достигнат до политическия дневен ред. Кои са критериите, на които трябва да отговаря едно предложение, за да оцелее в морето от идеи и да изплува като водеща алтернатива, около която експертната общност се е обединила? На първо място, една такава идея трябва да е приложима и изпълнима. Идеята трябва да е допустима в контекста на ценностите, изповядвани от членовете на общността. В допълнение, експертната общност трябва да държи сметка и за възможността на идеята да оцелее, щом излезе от нейните рамки и навлезе в публичната сфера. В този смисъл, трябва да се вземе предвид дали предложените политики са финансово обосновани, дали са приемливи за широката общественост и, не на последно място, дали вземащите решения политици биха ги припознали и подкрепили [45].

Алтернативите, които преминат през този процес и отговарят на посочените критериите, достигат до вземащите решения и се превръщат в обект на тяхното внимание и преценка.

Поток на политическия процес

Kingdon разглежда случващото се в политическата сфера като отделен поток, който протича самостоятелно и съобразно собствени закономерности. Той смята, че тези процеси оказват решаващо въздействие за определянето на дневния ред и промените в него. В този поток Kingdon идентифицира няколко фактора, които влияят на политическите актьори [46]. На първо място той поставя общественото мнение или идеята, че „значителна част от хората в страната разсъждават по определен сходен начин, че това обществено мнение се променя в определени моменти по осезаем начин, а тези промени имат важно въздействие върху политическия дневен ред“. Управляващите усещат тези промени в нагласите, като се опитват да пригодят дневния ред към тях. Общественото мнение може да въздейства както като катализатор, така и като инхибитор, спомагащ за изкачването на един въпрос в йерархията или, съответно, ограничаващ неговата роля в политическия дневен ред. Ако дадени политики попаднат извън предпочитанията на обществото, обичайно политическите актьори пренаместват дневния ред в полза на по-популярни въпроси.

Друг важен фактор, който въздейства върху този поток, засяга събития вътре в самите институции и управляващи органи. В това число влизат например избори, промени на състава на законодателни и изпълнителни органи, както и промени в правомощията. Промени в персоналния състав на институциите или промяна на мнозинствата в колективните органи (Kingdon разглежда случаите на нова президентска администрация или състав на Конгреса, но възприема, че този модел е приложим и на други места) носят със себе си и относителна промяна на нагласите, които създават предпоставки за въвеждането на нови въпроси в дневния ред или, от друга страна, блокиране на вече въведени в него въпроси. Разпределението и преразпределението на правомощията, конкуренцията между различните институции или „битките за територия на действие“ също могат да носят със себе си изменения в йерархията на дневния ред.

Отваряне на политически прозорец

Трите потока следва да се разглеждат като самостоятелни и независими един от друг. В определени моменти обаче те могат да се пресекат – належащ проблем привлича внимание към себе си, налице е предложение за политики, които имат потенциал да го разрешат, като тяхното прилагане получава благоприятна политическа подкрепа. В този случай се отваря т. нар. „политически прозорец“ [47] – краткотрайна възможност един въпрос да бъде изтласкан напред и да намери място в дневния ред за вземане на решения. Отварянето на такъв прозорец може да бъде предвидимо и закономерно (при някои регулярни събития като промени в законодателството, бюджетни цикли, преглед на програми и политики и пр.). В други случаи прозорецът се отваря внезапно и непредвидено (например при фокусиращите събития).

В процеса на сливане на потоците ключово място заемат т. нар. „политически предприемачи“. Това са субекти, които се опитват да въздействат върху вниманието, оказвано на един въпрос, като влагат собствени ресурси (време, енергия, репутация, средства) в подкрепа на значимостта на проблем, предложение или идея в очакване да получат различни бъдещи ползи, които могат да бъдат под формата на одобрявани от тях политики, удовлетворение от участието или защита на личния интерес. Те полагат усилия през целия процес, много преди отварянето на политическия прозорец. Преследвайки своя личен интерес, политическите предприемачи допринасят за сливането на отделните потоци, „като свързват решенията с проблемите, предложенията с импулсите на политическия процес и политическите събития с проблемите“. Без политическите предприемачи, заключава Кингдън, сливането на потоците може и да не се осъществи [48].

Заключение

Дневният ред на всяка политическа система предпоставя по кои въпроси ще бъде взето решение, както и кои въпроси ще останат встрани от вниманието на институциите. На пръв поглед процесът на определянето му е в значителна степен неформален и хаотичен, в него участват множество актьори с различна мотивация и интереси. Въпреки това могат да бъдат изведени общи и относително ясни принципи, които описват факторите, въздействащи на дневния ред. Изследването и структурирането на тези принципи улесняват не само изучаването на процеса на вземане на решения, но спомагат и за по-доброто разбиране на целия политически процес.

Цитирана литература и бележки:

[1] Dearing J, Rogers E (1996). Agenda-Setting (Communication Concepts). SAGE Publications, Inc: 2.

[2] Така в Versluis E., van Keulen M., Stephenson P. (2010). Analyzing the European Union Policy Process, Palgrave Macmillan: 235–239; Wallace H., Pollack M., Young A. (2010) Policy-Making in the European Union. Oxford: Oxford University Press: 46–48.

[3] McCombs M. (2005). A Look at Agenda-setting: past, present and future, Journalism Studies, Volume 6, Number 4, 2005, pp. 543–557.

[4] Baumgartner F. (2001). Political Agendas в Smelser N. and Baltes P. (eds.) International Encyclopedia of the Social & Behavioral Sciences: 288–291.

[5] Dearing J., Rogers E. (1996). Agenda-Setting (Communication Concepts). SAGE Publications, Inc.

[6] McCombs M. (2005)m A Look at Agenda-setting: past, present and future, Journalism Studies, Volume 6, Number 4, 2005, pp. 543–557.

[7] Schattschneider E. E. (1960) The Semi-Sovereign People. New York: Holt, Rinehart and Winstonk.

[8] Цитат по Dearing J., Rogers E. (1996). Agenda-Setting (Communication Concepts) Everett M. Rogers Series: Communication Concepts (Book 6), SAGE Publications, Inc: 8–13.

[9] Cobb R., Elder Ch. (1971). The Politics of Agenda-Building: An Alternative Perspective for Modern Democratic Theory, The Journal of Politics, Vol. 33, No. 4: 892–915.

[10] Cobb R., Elder Ch. (1972). Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building. Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press.

[11] Cobb R., Ross J., Ross M. (1976). Agenda Building as a Comparative Political Process – The American Political Science Review, Vol. 70, No. 1: 126–138.

[12] Nelson B. (1984). Making an Issue of Child Abuse – Political Agenda-Setting for Social Problems. Chicago: The University of Chicago Press.

[13] Kingdon J. (2003). Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Longman.

[14] Cobb R., Elder Ch. (1972). Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-building, Allyn and Bacon; Cobb R., Elder Ch. (1983). Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building. 2d ed. Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press.

[15] Princen S. (2009). Agenda-Setting in the European Union. .: 22.

[16] Dearing J., Rogers E. (1996). Agenda-Setting (Communication Concepts). SAGE Publications, Inc: 2–3.

[17] Kingdon J. (2003). Agendas, Alternatives and Public Policies. Longman: 2–4.

[18] Lelieveldt H., Princen S. (2011). The Politics of the European Union, Cambridge University Press: 206

[19] Kingdon J. (2003). Agendas, Alternatives and Public Policies. Longman: 243-244.

[20] Dearing J., Rogers E. (1996). Agenda-Setting (Communication Concepts). SAGE Publications, Inc: 6.

[21] Cobb R., Ross J., Ross M. (1976). Agenda Building as a Comparative Political Process, The American Political Science Review, Vol. 70, No. 1: 126–138.

[22] Dearing J., Rogers E. (1996). Agenda-Setting (Communication Concepts). SAGE Publications, Inc: 5-6.

[23] Versluis E., Van Keulen M., Stephenson P. (2010). Analyzing the European Union Policy Process. Palgrave Macmillan.

[24] Birkland T. (1997). After Disaster: Agenda Setting, Public Policy, and Focusing Events. Georgetown University Press: 5-9.

[25] Baumgartner F. (2001). Political Agendas в Smelser N. and Baltes P. (eds.). International Encyclopedia of the Social & Behavioral Sciences: 288–291.

[26] Bache I., George S., Bulmer S. (2011). Politics in the European Union (Third Edition): 352.

[27] Така в Cobb R., Elder Ch. (1972). Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-building, Allyn and Bacon; Versluis E., Van Keulen M., Stephenson P. (2010). Analyzing the European Union Policy Process. Palgrave Macmillan.

[28] Dearing J., Rogers E. (1996). Agenda-Setting (Communication Concepts). SAGE Publications, Inc

[29] Kingdon J. (2003). Agendas, Alternatives and Public Policies. Longman.

[30] Dearing J., Rogers E. (1996). Agenda-Setting (Communication Concepts). SAGE Publications, Inc: 6–7.

[31] Green-Pedersen Ch, Mortensen P. (2010). Who sets the agenda and who responds to it in the Danish parliament? A new model of issue competition and agenda-setting, European Journal of Political Research, 49: 257–281: 260.

[32] Dearing J., Rogers E. (1996). Agenda-Setting (Communication Concepts). SAGE Publications, Inc: 2.

[33] Cobb R.,Ross J., Ross M. (1976). Agenda Building as a Comparative Political Process, American Political Science Review, 70, 1, 126–138.

[34] Birkland T. (1997). After Disaster: Agenda Setting, Public Policy, and Focusing Events: 5–9.

[35] Dearing J., Rogers E. (1996). Agenda-Setting (Communication Concepts). SAGE Publications.

[36] Cobb R.,Ross J., Ross M. (1976). Agenda Building as a Comparative Political Process, American Political Science Review, 70, 1, 126–138.

[37] Cobb R.,Ross J., Ross M. (1976). Agenda Building as a Comparative Political Process, American Political Science Review, 70, 1, 128–132.

[38] Cobb R.,Ross J., Ross M. (1976). Agenda Building as a Comparative Political Process, American Political Science Review, 70, 1, 132–135.

[39] Cobb R.,Ross J., Ross M. (1976). Agenda Building as a Comparative Political Process, American Political Science Review, 70, 1, 135–136.

[40] Kingdon J. (2003). Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Longman.

[41] Kingdon J. (2003). Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Longman, 109–113.

[42] Kingdon J. (2003). Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Longman, 90–94.

[43] Kingdon J. (2003). Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Longman, 94–100.

[44] Kingdon J. (2003). Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Longman, 116–130.

[45] Kingdon J. (2003). Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Longman, 121–139.

[46] Kingdon J. (2003). Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Longman, 145–159.

[47] Kingdon J. (2003). Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Longman, 165–179.

[48] Kingdon J. (2003). Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: Longman, 179–183.