Същност и специфика на науката за изработване и прилагане на политики (policies)

Eлица Николова

Военна академия „Георги Раковски“

Имейл: elitsa6@abv.bg

Абстракт: В статията е представена науката за изработване и прилагане на политики (policies). Прави се обзор на най-често цитираните дефиниции през последните години. Разграничават се и се анализират основните понятия „policy study” и „policy analysis”. Изведени са основополагащи принципи, като интердисциплинарност, итерация и нормативност. Разгледани са актуални измерения на науката за изработване и прилагане на политики през призмата на комуникационните постулати.

Ключови думи: политика, добро управление, изследване на политики, анализ на политики, промяна на политики, парадигма на политика.

Essence and Specifics of Policy Study and Policy Analysis

Elitsa Nikolova

Abstract: The article describes the science of policy study and policy analysis. The most quoted definitions during the last few years are reviewed. The key terms “policy study” and “policy analysis” are differentiated and analysed. Fundamental principles such as interdisciplinary approach, iteration and normativity are outlined. Current dimensions of policy study and policy analysis are presented through the prism of communication postulates.

Keywords: policy, good governance, policy study, policy analysis, policy change, policy paradigm.

Електронно научно списание „Реторика и комуникации“, бр. 20, ноември 2015 г. https://rhetoric.bg/ Специален извънреден брой със статии на докторанти и постдокторанти  „Традиционни и съвременни методи за реторически изследвания“

Въвеждане в проблематиката

Науката за изработване и прилагане на политики (policies) е свързана със съвременните разбирания за добро управление (good governance). На тяхна база се извеждат постулати за управление, което е едновременно ефикасно, ефективно и кооперативно. Редица изследователи разглеждат политиките в контекста на парадигмата какъв би трябвало и би могъл да бъде светът и ги представят като ценности в действие, които притежават проблемна насоченост и обществен характер.

Някои от най-често цитираните дефиниции за политика (policy) през последните години са:

  • “курс на действие, който има определена цел и е следван от едно или повече действащи лица при третирането на проблем или въпрос” [1];

  • “онова, което правителството е решило да върши или да не върши” [2] ;

  • “реакция по отношение на реално съществуващи нужди и проблеми” [3];

  • “план на действие, ориентирано винаги към конкретни проблеми” [4];

  • “план за общи действия, съобразен преди всичко с икономическата целесъобразност, политическата осъществимост и социалния ефект” [5];

  • “съвкупност от твърдения за това какъв би трябвало и би могъл да бъде светът (….) Политиките са следователно представяне на ценности в действие” (Ричард Боу);

  • “културно-текстов израз на политическа практика”;

  • “съвкупност от решения, взети от политически актьор или група от актьори относно избор на цели и средства за тяхното постигане в рамките на определена ситуация, в която тези решения би трябвало да бъдат във властта на актьорите да ги постигнат” (Jenkins 1978);

  • “актове на политическо управление на конкретни сфери на социалния живот” [6];

  • “систематизиране на норми и ценности; харта за действие; проект на бъдещо общество и принципи за поведение и практика” [7];

  • „план за действие, чрез който се решават повече или по-малко значими обществени проблеми” [8].

Понятията policy и politics

Тъй като в българския език се употребява една и съща дума за понятията „policy” и „politics” – „политика”, уместно е да разграничим съдържанието на двата термина. Тодор Танев в книгата „Анализ на публичните политики” изяснява разликата между понятията policy и politics: “Под политика (policy) се разбира едновременно:

  • конкретният обществен проект като прагматичен план – кое след кое следва, кое колко струва;

  • по-широкото политическо значение на резултатите – избраната линия на поведение, мотивирана от допълнителни аргументи извън конкретната ситуация, свързани с особената обществена стратегия на тези, които осъществяват прагматичния план” [9].

Според Танев понятието „конкретна политика” (policy) не се изравнява по степен на общност с политика изобщо (politics) и не означава политическа сфера на обществото. То е по-конкретно, а именно представлява „общественият проект на дадена група, заинтересована от него, специфично решение на обществен проблем в интерес на разполагащи с власт хора” [10]. Авторът посочва, че понятието конкретна политика надхвърля рамките на план на действие, формиран в рутинен управленски процес, и достига до заключението, че „най-важните въпроси по дадена конкретна политика са свързани не толкова с факти, а по-скоро с тяхната интерпретация” [11]. Конкретните политики имат като отличителни черти проблемна насоченост и обществен характер.

Танев уточнява, че конкретните политики не преследват тактически цели, а представляват актове на политическо управление на конкретни сфери на социалния живот. Основата мисия на политиките е решаването на обществени проблеми, които засягат конкретни групи и публики.

Конкретните политики реализират наложената форма на общия (т.е. политически определения) интерес. Политиките (policies) превръщат във факти потенциала, заложен от политиката (politics). Цел на политиките е да реализират пряко публичния, т.е. неполитическия, интерес. Политиките свързват три сфери – обществената и частната, публичната и обществената, публичната и частната. Политиката (politics) се реализира на най-високото, общественото равнище, докато конкретните политики са на по-ниско и широко ниво и посредничат между общественото, публичното и частното начало. Следва да отбележим, че Танев извежда публичната сфера като централна за конкретните политики.

Пиер-Марк Денйо подчертава, че политиките не са само материални и институционални (съставени от ресурси, дейности, закони, официални декларации, правила и наредби), а също и идейни, тъй като въплъщават най-малкото проблема, който подлежи на решаване, и съответните цели за постигане. Правенето на политика (policymaking) представлява всъщност дейност за решаване на проблеми (Howlett and Ramesh 2003).

Ключова за разбирането на развитието на политиките е позицията, че идеи, включващи парадигми на политики, оказват въздействие върху динамиката на политиките чрез известната „логика на интерпретация” (Parson 2007). На индивидуално равнище дадена промяна в познанието, вярванията и атитюдите често се трансформира в промяна на поведението. Повечето социални програми се основат на това допускане [12]. Идеите оказват влияние върху политиките на макро– и мезоравнищe. Белан очертава три ключови насоки в това отношение:

  • идеите помагат да се очертаят проблемите и въпросите, които влизат в дневния ред на политиките;

  • идейните процеси оформят допусканията, които влияят върху съдържанието на предложенията за реформи;

  • тези процеси могат да се превърнат в дискурсивни оръжия, които участват в императивите на реформите [13].

Промяната на политики (policy change) е дефинирана от Кей като „промяна в рамката на договорени и споделени значения сред влиятелни стейкхолдъри” [14].

Редица изследователи застъпват позицията, че научните изследвания на промените на политики трябва да се фокусират в максимална степен върху материалното измерение на политиките. Интерпретацията на това какво е възможно и/ли желано попада във фокуса на научния интерес.

Някои автори подчертават, че парадигмите на политиките са нормативни и когнитивни идеи, докато според други, като Пиер-Марк Денйо, от съществено значение е онтологичната природа на парадигмите на политиките да бъде разглеждана на идейно равнище [15]. Парадигмите на политиките са всъщност съставени от ценности, допускания и философски принципи, които позволяват на актьорите да интерпретират света и да приписват смисъл на своите действия [16]. Фактът, че парадигмите имат неосезаема същност, не означава, че не са важни или че не могат да бъдат измерени.

Проблематиката, свързана с промяната на политики, поражда в научната литература дебати в няколко основни направления, представляващи интерес за изследователи и практици. По-важните от тях са следните:

  • дали промяната на политиките има революционен или еволюционен характер;

  • обхватът и времетраенето на промяната;

  • степените на промяната;

  • класификацията на видовете промяна на политиките;

  • индикаторите на промяната (Baumgartner and Jones 2002, Bauer and Knill 2014).

В центъра на научното внимание през последните години попадат въпроси като кой и кога трябва да реализира промяната на политики, как и защо се променят политиките, какви умения са необходими на ангажираните с тази дейност, кога следва да приключи промяната на дадена политика. Редица автори смятат за важно да изследват конкретните източници на промяната на политики, сред които попадат идеи, интереси, политически институции, политически актьори, мрежи и социално-икономически условия.

В научната литература могат да бъдат открити различни концептуализации на промяната на политики, които могат да бъдат обобщени в четири основни теоретични перспективи [17]:

  • циклични (промяната съществува, но се наблюдава връщане към статуквото);

  • диалектически (промяната съществува чрез процес на несъвместимост и синтез);

  • линеарни (промяната съществува в еволюционни измерения без очертан финал);

  • телеологични (промяната съществува във вид на идентифицирано желано крайно състояние).

Добро управление

Темата за политиките се вписва в голямата картина на доброто управление на 21-ви век. Понятието „управление” има два смисъла – стратегическо обществено управление (good governance) и оперативно управление, или ръководство (management) [18]. Целта е съответно общото добруване или решаването на конкретен проблем.

В Античността и Средновековието доброто управление е определяно като морално, докато съвременният рационализъм го свързва с елементите на демокрацията. Танев извежда идеята, че доброто управление има жизнена връзка със структурите на гражданското общество, тъй като е свързано с решаването на социални проблеми. Заслужава да се отбележи позицията на автора за 21-ви век като века на конкретните политики, заменящ 20-и век, века на политиката.

Ключово е разбирането, че доброто управление е управление, което е едновременно ефикасно, ефективно и кооперативно:

  • ефикасно – минимум разходване на публични средства за получаването на управленски ефект;

  • ефективно – постигане на максимален ефект, т.е. управленски резултат;

  • кооперативно – максимално широко разбиране за колективен интерес, като добрите резултати се простират върху максимален брой граждани (Танев 2008).

Доброто управление е „принцип при формирането и изпълнението на публични стратегии и политики, който се гради върху:

  • баланса на икономическа, политическа и морална власт;

  • баланса между недостатъчност и прекомерност на всяка от тези три власти;

  • баланса между прилагане на власт и човешки права” [19].

Според Танев доброто управление на 21-ви век е насочено към създаване и осъществяване на ефективни публични политики, при което авторът извежда като императив умелото балансиране между елементите на триадата пазар-политика-гражданско общество. Това е породено от факта, че „всяка конкретна политика едновременно струва пари, има политическо значение и засяга живота на много хора” [20].

Конкретните политики са продължение на политиката и затова „постигнатите чрез тях цели са строго обществени – на нацията (участие на международни пазари, в съюзи и алианси), териториалната общност (населението на град, село или район), дадена категория от населението (възрастните, младите, безработните, студентите), или специфична социална група (малцинство)” [21].

Стратегическото формиране и осъществяване на политики се отнася до дейността на изпълнителната власт за постигането на най-малко три цели едновременно:

  • продуциране на политики, които носят по-скоро колективни, а не секторни ползи;

  • осигуряване устойчивост на политиката на колективната полза;

  • развиване на политики, които максимизират ползите и минимизират разходите за своите адресати [22].

Доброто управление свързва стратегиите с конкретните политики (Танев 2008). То представлява мост между “общата насока, смисъла на съществуване, далечната перспектива, субективния проблем на общуването (дефинирани от стратегиите)” и “конкретните обществени проблеми и тяхното решаване (дефинирани от политиките)” [23]. Танев достига до заключението, че “по този начин базираното върху политики стратегическо управление може да се разбере като динамичен процес на създаване и осъществуване на конкретни политики, който се осъществява далеч не само чрез решенията на централното политическо ръководство, но и с усилията на разнообразни социални и икономически групи със свои собствени интереси в областта на отделни публични политики” [24].

Изследване на политики и анализ на политики

С времето науката за изработване и прилагане на политики е образувала две подобласти – изследване на политики (policy study) и анализ на политики (policy analysis) [25].

Целта на изследването на политики е да вникне в процеса на определяне на правителствената политика и да го подпомогне с информация, като това се случва чрез предварителни проучвания на конкретни аспекти на политиките.

Целта на анализа на политики е да окаже въздействие върху практическите резултати от политическия курс на поведение, като определя конкретните политики [26]. Съпоставка между изследването на политики и анализа на политики, разработена от Танев в „Анализ на публичните политики”, е представена в таблица 1 [27].

Таблица 1. Съпоставка между изследването на политики и анализа на политики

Изследване на политики

(policy study)

Анализ на политики

(policy analysis)

Краен продукт

Факти

Мотиви за курс на действие

Процес

Рутинен, добре кодифициран, стриктни, обективни широко, приети критерии

Ориентиран към външно зададена цел анализ на налични информационни източници, като данните се подреждат и интерпретират в зависимост от предварително направен ценностен избор

Цел

Знание (за обстоятелства, тенденции, процеси и др.)

Промяна (кои променливи трябва да се манипулират за тази цел)

Клиент

Неспецифициран

Конкретен индивид или организация

Ориентация

Ретроспективна, към обект

Перспективна

Функции

Описание, обяснение, предвиждане

Нормативна, оценъчна, препоръчваща

Метод

Обективен, научен, неполитизиран, безотносителен към индивидуални и публични ценности

Субективен, политически, основан на ценности

Резултат

Ориентация

Организация

Такава съпоставка прави и Татяна Брайкова в книгата си „Публичните политики. Подходи и методология на изследването и анализа”. Тук във фокуса на интерес попадат етапите в изследването и анализа на публичната политика, представени в Таблица 2 [28].

Таблица 2. Етапи в изследването и анализа на публичната политика

Изследване на политиката

Анализ на политиката

Съставяне на дневен ред

Идентификация на проблема

Формулиране на политиката

Анализ на алтернативните решения

Взимане на решение

Избор на решение

Осъществяване на политиката

Анализ на резултатите и ефектите от решението

Оценка на политиката

Мониторинг на политиката

Танев извежда следната последователност за анализ на конкретни политики:

  • определяне на проблема;

  • анализ на проблема;

  • определяне на целите;

  • определяне на критериите за оценка;

  • формулиране на различни варианти за действие;

  • оценка на всеки вариант по определените критерии;

  • подбор на най-добрия вариант;

  • представяне на варианта на този, който взема крайното решение, дали да го приложи;

  • анализ на провеждането на политиката на практика.

Анализът на конкретни политики заема междинно място между политологията и управлението и представлява политико-управленски анализ. Танев уточнява: “Анализът на конкретни политики (….) търси онзи план на действие, който сам по себе си е достатъчно добър, но заедно с това е неразривно свързан с други решения и търпи тяхното въздействие още при формирането си, адаптиран е от самото начало спрямо тях, за да изпълни достатъчно добре допълнителната си роля като звено във веригата от решения на обществени проблеми на дадени управляващи (….) Трябва да се добави и фактът, че самият експерт не е свободен от отговорност. Тя е морална” [29].

В научната литература са изведени основополагащи принципи на анализа на конкретни политики [30]. Най-значимите от тези принципи са:

  • Интердисциплинарност. Науката за изработване и прилагане на политики ползва познания и методология от областта на социалните науки, като развива и собствени подходи.

  • Решаване на проблеми. Науката за изработване и прилагане на политики е свързана с решаване на реално съществуващи проблеми в рамките на дадено общество.

  • Нормативност. Голяма част от изборите, които се правят, са ориентирани към определени ценности.

  • Итерация. Циклично завръщане към първоначалното състояние, изменението му и продължаването напред при променени първоначални параметри. Този основополагащ принцип е породен от съществуващата целесъобразност да се преформулират направени интерпретации.

Съображенията за ефикасност и справедливост имат своето място при правенето на избори в анализа на политики [31].

Като се имат предвид направените обзор и анализ, в заключение следва да се подчертае, че конкретните политики имат значим принос при реализирането на концепцията за добро управление. Промяната на политиките е част от трансформацията на самите институции. Всяка конкретна политика има същностни морални последствия, защото реализира ценности и се вписва в стратегически контекст. Анализът на еволюцията на политики следва да бъде исторически по своята същност и да обхваща достатъчно продължителни периоди от време, които дават емпиричен материал за обзор на събития и практики и за извеждане на тенденции.

Цитати:

[1] Anderson 1994, цит. по Танев, Т. (2008). Анализ на публичните политики. София: Военно издателство, 42.

[2] Dye 1972, цит. по Танев, Т. (2008). Анализ на публичните политики. София: Военно издателство, 42.

[3] Танев, Т. (2008). Анализ на публичните политики. София: Военно издателство, 43.

[4] Йанг и Куин 2003, цит. по Танев, Т. (2008). Анализ на публичните политики. София: Военно издателство, 42.

[5] Пак там, 43.

[6] Танев, Т. (2008). Анализ на публичните политики. София: Военно издателство, 51.

[7] Shore, C., and Wright, S. (1996). British Anthropology in Policy and Practice: A Review of Current Work. Human Organization 55(4):476.

[8] Танев, Т. (2008). Анализ на публичните политики. София: Военно издателство, 33.

[9] Пак там, 13 – 14.

[10] Пак там, 13.

[11] Пак там, 184.

[12] Patton 2008; Rossi et al. 2004, по Pierre–Marc Daigneault (2014). Reassessing the concept of policy paradigm: aligning ontology and methodology in policy studies. Journal of European Public Policy, 21:3, 464.

[13] Bèland, D. (2009). Ideas, institutions and policy change. Journal of European Public Policy, 16:5, 702.

[14] Kay, A. (2009). Understanding policy change as a hermeneutic problem. Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 11 (1), 49.

[15]. Daigneault, P. (2014). Reassessing the concept of policy paradigm: aligning ontology and methodology in policy studies. Journal of European Public Policy, 21:3, 461.

[16] Parsons 2007; Skogstad and Schmidt 2011; Surel 2000, по Daigneault, P. (2014) Reassessing the concept of policy paradigm: aligning ontology and methodology in policy studies. Journal of European Public Policy, 21:3, 461.

[17] Capano, G., and Howlett, M. (2009). Introduction: The Determinants of Policy Change: Advancing the Debate. Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 11:1, 2.

[18] Танев, Т. (2008). Анализ на публичните политики. София: Военно издателство, 53.

[19] Пак там, 84.

[20] Пак там, 75.

[21] Пак там, 34.

[22] Brusis, Staronova and Zubek 2008, по Танев, Т. (2008). Анализ на публичните политики. София: Военно издателство, 71 – 72.

[23] Танев, Т. (2008). Анализ на публичните политики. София: Военно издателство, 68.

[24] Пак там, 68.

[25] Пак там, 169.

[26] Пак там, 169 – 170.

[27] Пак там, 170.

[28] Howlett and Ramesh 1995, по Брайкова, Т. (2003). Публичните политики. Подходи и методология на изследването и анализа. 2003, София: УИ „Св. Климент Охридски”, 124.

[29] Танев, Т. (2008). Анализ на публичните политики. София: Военно издателство, 14.

[30] Йанг и Куин 2003, по Танев, Т. (2008). Анализ на публичните политики. София: Военно издателство, 169.

[31] Танев, Т. (2008). Анализ на публичните политики. София: Военно издателство, 177.

Библиография

Брайкова, Т. (2003). Публичните политики. Подходи и методология на изследването и анализа. София: УИ „Св. Климент Охридски”.

Танев, Т. (2008). Анализ на публичните политики. София: Военно издателство.

Bauer, M. W. and Knill, C. (2014). A Conceptual Framework for the Comparative Analysis of Policy Change: Measurement, Explanation and Strategies of Policy Dismantling, Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 16:1, 28-44.

Bèland, D. (2009). Ideas, institutions and policy change. Journal of European Public Policy, 16:5.

Capano, G. and Howlett, M. (2009). Introduction: The Determinants of Policy Change: Advancing the Debate. Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 11:1

Daigneault, P. (2014). Reassessing the concept of policy paradigm: aligning ontology and methodology in policy studies. Journal of European Public Policy, 21:3, 453-469.

Kay, A. (2009) Understanding policy change as a hermeneutic problem. Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, 11 (1).

Shore, C. and Wright, S. (1996). British Anthropology in Policy and Practice: A Review of Current Work. Human Organization 55(4).