Любимка Андреева

 

Абстракт: Oсновното твърдение в тази статия е, че независимо от наследените от следвоенния период различия в публичния сектор на европейските държави, след 80-те години на миналия век се очертава обща тенденция на промяна в предлагането на публични услуги. Целта на статията е да се анализират характеристиките на общата тенденция в развитието на услугите от общ интерес, както и да се очертаят факторите на тази промяна: най-вече влиянието на либералните идеи от една страна, и на процеса на европеизация – от друга.

Ключови думи: услуги от общ интерес, либерализация, публично-частни партньорства, регулиране.

Liberalization and services of general interest in the EU

Abstract: The main statement in this article is that despite the differences in the public sector in European countries in the postwar period, after 80s of last century a general trend of change in the supply of public services apperas. The aim of the article is to analyze the characteristics of the general trend in the development of services of general interest and to identify the factors of this change: on one hand the influence of liberal ideas, and the process of Europeanization, on the other.

Keywords: services of general interest, liberalization, public-private partnerships, regulation

Въведение

През 70-те години на миналия век в теорията и практиката на публичните политики започва да се поставя под съмнение адекватността на социалния универсализъм [1], като механизъм за осигуряване на услуги на населението. Започва възраждане на либерално мислене, за което пазарът е основен икономически и социален регулатор. В теорията все по-влиятелна става идеята за т.нар. „минимална държава”. За разлика от социалния универсализъм, който се характеризира със силна държавна намеса  в почти всички сфери на обществения живот, то „минималната държава” ограничава своята роля с регулирането и то само там, където това е неизбежно по естествени или по политически причини. Държавата не се отказва от функциите, които е поела  към обществото, но преразпределянето  в редица сектори е значително ограничено. Тогава (средата на 70-те години на миналия век) настъпва тоталната преформулировка на целите и инструментите на политиката. Ако държавата е била водеща в периода 30-те- 70-те години на миналия век, то сега пазарът възстановява ролята си на основен регулатор. Този процес се разпространява както от фактори на държавно равнище, така и от такива на равнище Европейска общност.

 

Публичните политики и либерализацията

За да може да се обясни влиянието на либерализацията върху услугите от общ интерес, за целите на анализа ще разделим развитието на Европейската общност в две фази. По този начин се показва различието на европейските практики по отношение на публичните услуги.

Първата фаза най-общо обхваща периода 60-те години на миналия век до средата на 70-те. Това е период, през който усилията на европейските институции са насочени главно към премахване на границите между страните–членки, а целта е икономическо и социално сближаване. През този период от развитието на Европа услугите от общ интерес остават в страни от полезрението на европейските институции. Дори самото понятие „услуги от общ интерес” присъства с различно значение в отделните държави.  Тогава се „говори” по-скоро за услуги от общ икономически интерес, отколкото за по-широкото понятие услуги от общ интерес.  Най-общо според европейската дефиниция услугата от общ интерес е услуга, която публичните власти класифицират като такава от общ интерес и обект на специфични задължения за обществена услуга [2]. В категорията на  услугите общ интерес се включват както услугите от общ икономически интерес, така и т. нар. непазарни услуги [3]. Това е период, който се свързва със силната намеса на правителствата по отношение на публичните услуги. Тогава по-голямата част от услугите са организирани чрез т. нар. държавни монополи. Правителствата са тези, които поемат ангажимент към гражданите за тяхната доставка. От тази гледна точка правителствените власти имат възможността да оказват влияние дори при определянето на  цените. До началото на 80-те години задоволяването нуждите на населението е почти изцяло  монопол на държавните органи в повечето страни–членки, както и в повечето сектори. Това е период, в който преобладават така наречените задължителни инструменти на политиката. Разпространена практика е прякото предлагане на услуги на населението.

Широко прилаганите в държавите–членки практики на прякото предлагане водят още през втората половина на 70-те години до появата на значими дисбаланси, които поставят под съмнение ефективността на публичното управление. Това е основният аргумент, с който както Европейската общност, така и публичните органи на държавно равнище предприемат мерки, за да „дадат път” на конкуренцията. Настъпва промяна в преобладаващия модел на мислене, който ражда нов подход към публичното действие.

Втората фаза от развитието на ЕС има пряка връзка с услугите от общ интерес. Тази фаза обхваща периода от средата на  70-те години на миналия век и продължава до сега. Характерно за този период е, че ако преди  националните власти са имали решаваща роля при организацията, доставката и в не малка степен при определяне на цените на публичните услуги, то сега либерализацията отваря публичния сектор за конкуренцията и пазарните играчи. Появяват се множество нови оператори с пазарно поведение, което поставя пред държавните органи нови задачи и предизвикателства.  Търси се повишаване на качеството и достъпа до стоки и услуги  и то на приемлива цена. Развиват се публично-частните партньорства. Именно в този контекст по нов начин се поставя въпросът за капацитета на националните институции и мерките и инструментите, които те предприемат за справяне с променената среда.

 

Инструменти на политиките в условията на либерализация

В условията на либерализация съществуват значими различия в публичната организация на услугите от общ интерес в Европа. Тези различия са продукт на специфичните икономически, политически и културни фактори в отделните страни.   От тази гледна точка специфичният капацитет на институциите на националната държава се превръща във фокус на общественото внимание. Започват да се търсят начини за преодоляване едновременно на пазарните провали и на неефективността на държавите. Именно в тази ситуация, като отговор на променящата се среда настъпва промяна и по отношение на инструментите на политиките. Традиционните до началото на 80-те години задължителни инструменти [4] на политиките, каквито са прякото предлагане на услуги (като гарантирания достъп до здравеопазване), публичната собственост и др. се замества с такива, при които държавната намеса е или ограничена, или косвена, или дори не съществува  Публично-частните партньорства се превръщат в основен инструмент за предлагане на публични услуги.

Както вече беше споменато, през 30-те – 80-те години на миналия век държавата, в качеството си на основен регулатор, постига общностните цели на всяка цена и постъпателно превръща все по-голяма част от гражданите във свои клиенти.  Характерно за периода е, че при доставката на услуги на населението, правителствата използват т. нар. задължителни инструменти на политиките. Тези инструменти се характеризират най-общо с висока легитимна принуда и  държавна намеса. Типичен задължителен инструмент по онова време е прякото предлагане на услуги. Държавните монополи  господстват в почти всички области на обществения живот. Възраждането на либералното мислене през 80-те обаче налага използването на друг тип инструменти на политиката. Традиционните до този момент задължителни инструменти започват да се превръщат в неефективни, поради ограничаването свободата на пазара. Публичното управление се „обръща” към т.нар. смесени инструменти (публично-частните партньорства, концесиите, обществените поръчки).

Публично-частните партньорства, като инструменти на публичните политики стават особено актуални през 80-те години на миналия век, когато започват да се развиват процесите на приватизация и дерегулация. В много области на обществения живот обаче пазарът не е достатъчно ефективен, за да осигури естественото възпроизводство на публичните услуги. Затова в литературата и практиката на 80-те се налага тезата, че държавата не може да бъде напълно заменена по отношение на функциите, които има към обществото. В този контекст, като алтернатива на т.нар пазарни провали се появяват публично-частните партньорства. Характерно за този инструмент на политиките, е че се появява, за да обедини, разбира се доколкото е възможно, предимствата на публичния и частния сектор. Тук следва да се направи едно уточнение. Публичните и частните интереси съществено се различават. Първите са ориентирани най-общо към защита на общите, на колективните интереси, така както са формулирани на политическо равнище. Те се стремят към оптимизиране на публичния интерес. Съчетавайки частния и публичния капацитет обаче, целта е да бъдат постигнати ползи и за двата сектора. Намирането на баланс  между публичния и частния интерес води до създаването на ефективно публично-частно партньорство, което повишава качеството на предлаганите публични услуги при рационално използване на ресурсите и спестяване на разходи за публичните партньори.

Концесията като инструмент на политиката при предлагане на услуги на населението се появява и развива като вид партньорство между публичния и частния сектор в края на миналия век. Това е инструмент, при който публичната собственост се запазва, но тя бива отдавана за определен период на частния сектор, а целта е постигане на предварително набелязани цели от държавата, пряко насочени към постигане на обществен интерес и пазарно развитие. Този вид инструменти на политиките се развива и прилага особено много през 80-те години на миналия век, поради ползите, които носи и за двете страни. Друг популярен инструмент за реализиране едновременно на публичните и частните интереси стават обществените поръчки, въпреки че те са традиционен метод за постигане на публичните цели и са били използвани много преди 80-те.

От своя поява досега ПЧП, концесиите, обществените поръчки като „смесени инструменти” на политиките са били обект на множество изследвания. За това в настоящата статия ние нямаме за цел да изследваме рационалността или ефективността на тези инструменти. Нашата цел по-скоро е да се опитаме да обясним промяната, която настъпва в ролята на националната държава и инструментите, които тя прилага и развива при предлагането на услуги на населението, от гледна точка на влиянието, което оказва либерализацията.

Най-общо настъпилата промяна в резултат на либералното течение в политиката води до съществена промяна както в ролята на националните власти – от традиционни доставчици, сега те са и регулатори, така и в ролята на Европа и политиките, които тя следва да развива, за да осигури качествен достъп на приемлива цена на нейните потребители.  Едно от най-големите предизвикателства в условията на либерализация пред държавите–членки  е възможността им (техният институционален капацитет) за използване на инструментите на ЕС за постигане на публичните цели. Поради тази причина, за да се справи с променената среда и за да се постигне социално и икономическо сближаване между страните, се разработва специфичен механизъм, който да позволи постигането на общоевропейските цели във всички държави–членки, независимо от различията в социално-икономическото им развитие. Това превръща Европейските структурни фондове, в основни инструменти за преодоляване на социалните и икономически различия и за постигане на публичните цели в ЕС. Европейският социален фонд, създаден през 60-те години на миналия век е един от първите инструменти на Европейската общност, създаден е, за да подкрепя националната политика в областта на заетостта и производителността на труда. Разбира се, през годините целите и задачите се променят, но основната задача е развитието на Европейския пазар на заетостта. За разлика от Европейския социален фонд, създаденият през 1975 г. Европейският фонд за регионално развитие е насочен към осъществяване на европейската политика в областта на регионалното развитие. Малко по-късно през 1993 г., като основен инструмент за развитие Европейската общност основава т.нар. Кохезионен фонд. За разлика от  другите два фонда, той има за цел да подпомага по-слабо развитите страни, като оказва финансова подкрепа по отношение на услугите от общ интерес главно  в областта на транспорта. Целта е подпомагане на държавите по пътя им на укрепване на пазарната икономика. Това важи в особена степен за страните, осъществили преход от тоталитарен режим на управление към демокрация и пазарна икономика.

Всъщност в условията на либерализация Европейските структурни фондове като инструменти на общите политики стимулират държавните институции в посока на търсене на повече ефективност на публично управление чрез публично-частни партньорства. Те са в основата на реализирането на редица проекти, които нямаше как да се случат без тяхната финансова подкрепа. Структурните фондове представляват мощен инструмент за подкрепа на държавите както по отношение на услугите от общ икономически интерес, така и по отношение на непазарните услуги (образование, трудова заетост др.) В този контекст европейските структурни фондове се превръщат в основен инструмент, за да се осигурят по-качествени и достъпни услуги на населението в почти всички сфери и области на обществения живот. В същото време те подкрепят модели и инструменти на публично управление, които съответстват на либералната логика и отреждат на държавата роля на посредник, а на пазарните и на гражданските организации – ролята на непосредствен доставчик на публични услуги. Така ЕС не само създава условия за развитие на европейския пазар, но и определя модела на публично управление на държавно равнище.

Заключение

Изборът на инструменти на политиките зависи от множество фактори. Традиционното предлагане на услуги на населението, основаващо се на т.нар. задължителни инструменти на политиката от средата на 70-те, се заменя от предлагане на услуги, при които държавната намеса е косвена. Появяват се друг тип инструменти. Развиват се публично-частните партньорства, концесиите, а целта е намирането на баланс между публичния и частния интерес, което повишава качеството на предлаганите публични услуги. Общоевропейските политики и инструментите за тяхното осъществяване стимулират този процес като разпространяват моделите на публично управление в държавите-членки, независимо от равнището на социално-икономическото им развитие или от преобладаващите ценности в тях.

В този контекст се поставя въпросът за това  какви инструменти на политиката следва да се прилагат в областта на услугите от общ интерес, така че да се намери най-подходящият управленски подход, който да осигури по-високо качество и достатъчно широк достъп на европейските граждани до тях. Този дебат е отворен, но не е завършен…

Цитати и бележки:

[1] С този термин авторите описват ролята на държавата при предоставянето на услуги на населението, основаващи се на всеобщото право Виж Брайкова, Т. (1983). Модерните социални държави. София: Изд. „А-3’.

[2] Виж  Зелена Книга за услугите от общ интерес – Brussels, 21.5.2003.

[3] Андреева, Л. (2012).  Европейският дебат за услугите от общ интерес: към дефиниция на понятието, сп. Публични политики, година 3, януари 2012 г., 85-95, <http://ejpp.eu/index.php/ejpp/article/viewFile/108/94>, последно посещение на 10.07.2012.

[4] Виж Томова, Т. (2008). Изработване на политики, програми, проекти. София: Българско училище за политика, Нов български университет.

Използвана литература:

1. Брайкова, Т. (2003). Публични политики. Подходи и методология на изследването и анализа. София: УИ „Св. Климент Охридски”.
2. Брайкова, Т. (1993). Модерните социални държави. София: Изд. „А-3’.
3. Бяла книга на Европейската Комисия за услуги от общ интерес от 12.05.2004;
4. Зелена книга на Европейската Комисия за услуги от общ интерес от 25.05.2003.
5. Манжно, М. (2006). Публична администрация и услуги от общ интерес: Каква европеизация? София: Нов Български Университет, Център по публична администрация.
6. Томова, Т. (2011). Концепцията за политиките между идеологията на свободната конкуренция и рационалността на публичното управление, сп. Публични политики, бр.2,  май 2011, 20-23.
7. Томова, Т. (2008). Изработване на политики, програми, проекти. София: Българско училище за политика, Нов български университет.
8. Улф, Ч. (1995). Пазар или държавна намеса. Избор между две несъвършени алтернативи.София:  Институт за пазарна икономика.
9.  Wallace, H., W., Wallace, M., Pollac (2010). Policy- making in the European Union, sixth edition, London: Oxford University Press.
10. Pressman, J. L., А. Wildavsky, (1984). Implementation. London: University of California Press.
11. Seddon, J .  (2008). Systems thinking in the public sector. The failure of the reform regime and a manifesto for better way, first edition, London: Triarchy Press