Правна рамка, граници на медийната регулация и комуникационни аспекти относно забраната на хазартната реклама в радио- и телевизионни програми в България

Комуникация в медиите и обществото

Communication in Media and Society

DOI 10.55206/QLLY6959

 

Анета Милкова

Софийски университет „Св. Климент Охридски“

Имейл: ammarinova@uni-sofia.bg

Абстракт: В статията се  анализира действащата правна рамка на забраната за реклама на хазартни игри в радио- и телевизионните програми в България. Изследването не разглежда законодателната промяна от 2024 г. единствено като отделен законопроект, а като нормативна конструкция, която поставя по-широк въпрос: възможна ли е ефективна и съвместима с европейските стан­дарти регулация на медийното съдържание, когато забраната е разпо­ложена в секторен закон, а санкционният център е извън независимия ме­диен регулатор. Основната теза е, че ограничаването на хазартната реклама в радио- и телевизионната среда преследва легитимна обществена цел, но действащата уредба създава институционално напрежение между медийната експертиза на Съвета за електронни медии (СЕМ) и административно­нака­зателната компетентност на Националната агенция за приходите. СЕМ полу­чава надзорна и сигнална роля по отношение на рекламното съдържание, но производството по санкциониране остава в хазартноправния режим, при орган на изпълнителната власт. Този модел поставя под въпрос яснотата на понятийната квалификация, процесуалната тежест на констатациите на СЕМ и съответствието с европейската рамка за независима, специализирана и ресурсно обезпечена медийна регулация. Поради спецификата на из­следвания обект е използван интердисциплинарен подход, използваните методи са контент анализ и дискурсивен анализ, проучването включва се­лектирани нормативни документи, изследвани са законодателна фактология и поли­тически контекст. Изводите са въз основа на научно проучване и са пред­назна­чени за представяне на резултати по актуална тема, която се от­личава със социална чувствителност и има етични, правни и комуникативни аспекти, което е възможност за бъдещи изследвания.

Ключови думи: хазартна реклама, радио, телевизия, медийно съдържание, търговски съобщения, Закон за хазарта, Закон за радиото и телевизията, Ев­ропейски акт за свободата на медиите.

Legal Framework, Limits of Media Regulation,  and Communication Aspects Regarding the Ban  on Gambling Advertising in Radio and Television Programs in Bulgaria

Aneta Milkova

Sofia University “St. Kliment Ohridski”

E-mail: ammarinova@uni-sofia.bg

Abstract: The article analyses the current legal framework governing the prohibition of gambling advertising in radio and television programmes in Bulgaria. It does not treat the 2024 legislative amendment merely as an isolated bill, but as a normative construction that raises a broader question: whether effective and European-standard-compatible regulation of media content is possible when the prohibition is placed in a sectoral gambling law and the sanctioning authority is located outside the independent media regulator. The main argument is that restricting gambling advertising in radio and television pursues a legitimate public interest objective, but the applicable legal framework creates institutional tension between the media expertise of the Council for Electronic Media and the administrative sanctioning competence of the National Revenue Agency. The Council for Electronic Media is assigned a supervisory and referral role with regard to advertising content, while the sanctioning procedure remains within the gambling-law regime and before an executive-branch fiscal authority. This model raises questions about the clarity of legal classification, the procedural weight of the media regulator’s findings and compatibility with the European framework for independent, specialised and adequately resourced media regulation. Due to the specific nature of the subject under study, an interdisciplinary approach was employed; the methods used were content analysis and discourse analysis. The study includes selected regulatory documents and examines the legislative facts and political context. The conclusions are based on scientific research and are intended to present findings on a topical issue that is socially sensitive and involves ethical, legal, and communicative aspects, thereby opening up opportunities for future research.

 

Keywords: gambling advertising, radio, television, media content, commercial communications, Gambling Act, Radio and Television Act, European Media Freedom Act.

Въведение

Забраната на хазартната реклама в радио- и телевизионните програми в България поставя важен въпрос на границата между хазартното право, медийната регулация и защитата на обществения интерес. През последните години рекламата на хазартни оператори се превърна в един от най-ви­димите елементи на търговската комуникация в електронните медии. Тя при­­състваше в рекламни блокове, около спортни събития, в спонсорски обозначения, в дигитални разширения на медийни услуги и в по-широката публична среда. Именно тази масова видимост обоснова политическата необходимост от ограничителна мярка.

От гледна точка на целта на закона подобна мярка трудно може да бъде оспорена като принцип. Хазартът е дейност с повишен социален риск, той е свързан с възможност за развиване на зависимост, финансови вреди, въз­действие върху непълнолетни и уязвими групи, както и с необходимост от стриктен контрол върху публичното му представяне. Поради това дър­жа­вата разполага с легитимно основание да ограничава рекламата на хазартни игри, включително в радио- и телевизионната среда. [1]

Проблемът, който настоящата статия поставя, не е дали хазартната реклама може да бъде ограничавана, а как е изградена правната рамка на то­ва ограничение и дали тя позволява последователна регулация на ме­дий­ното съдържание. Действащата уредба е създадена чрез изменения в Закона за хазарта, обнародвани в ДВ, бр. 42 от 2024 г., като едновременно с това е направена и промяна в Закона за радиото и телевизията чрез отмяна на чл. 2, ал. 5, т. 5 ЗРТ. [2] Основната забрана обаче остава в Закона за ха­зарта, а административнонаказателният механизъм е свързан с компе­тент­ността на Националната агенция за приходите.

Така се формира хибриден модел. От една страна, Съветът за елект­ронни медии е включен чрез чл. 10, ал. 8 от Закона за хазарта като орган, който осъществява надзор върху рекламното съдържание в медийното прост­ранство за нарушение на Закона за хазарта и сезира НАП при ус­та­новяване на факти и обстоятелства, имащи характер на нарушения. От друга страна, СЕМ не е органът, който провежда администра­тивно­нака­за­телното производство по Закона за хазарта. Санкционният център остава при НАП.

Тази конструкция поражда основния изследователски въпрос: въз­мож­на ли е ефективна регулация на медийното съдържание, когато ме­дий­ната квалификация е възложена на независимия медиен регулатор само като надзорна и сигнална функция, а санкционирането се реализира чрез сек­торен закон и орган от системата на изпълнителната власт? Тезата на ста­тията е, че действащият модел постига забранителен ефект, но не създава достатъчно ясна, самостоятелна и европейски съвместима рамка за регу­лация на медийното съдържание.

 

Методика

Използван е интердисциплинарен подход поради спецификата на из­седвания обект. Методиката включва контент анализ и дискурсивен анализ, а проучването включва селектирани нормативни документи в национален контекст от България. Направени са препратки към документи на евро­пейс­ки институции. Изследвани са законодателна фактология и политически кон­текст, както и позиции на медии.

 

Законодателна фактология и политически контекст

Законопроектът за изменение и допълнение на Закона за хазарта № 49-454-01-62 е внесен на 24 април 2024 г. от народните представители Йордан Цонев и Теменужка Петкова. [3] Процедурата по разглеждането му се развива в изключително кратки срокове. На 25 април 2024 г. Законо­проектът е разгледан в Комисията по бюджет и финанси и в Комисията по културата и медиите. На 26 април 2024 г. е приет на първо гласуване, а на 30 април 2024 г. е приет окончателно от 49-ото Народно събрание. [4]

Комисията по културата и медиите подкрепя Законопроекта с 10 гласа „за“, без „против“ и без „въздържал се“. [5] Този факт е важен, защото именно тази комисия би следвало да бъде най-чувствителна към медий­ноправните последици на предложената забрана. Подкрепата показва силен политически консенсус около необходимостта от ограничаване на хазарт­ната реклама, но не показва наличие на задълбочен анализ относно сис­тематичното място на забраната и разпределението на компетентността меж­ду СЕМ и НАП. И още, в публично достъпната парламентарна до­кументация не се установява самостоятелно становище на СЕМ по този законопроект, което е разгледано от Комисията по културата и медиите.

Гласуването в пленарна зала на 30 април 2024 г. е със 198 гласа „за“, без гласове „против“ и без „въздържал се“.Това поставя законодателната ини­циатива сред редките случаи на почти пълен парламентарен консенсус. Самият консенсус обаче не следва да бъде разглеждан като достатъчна га­ранция за качество на правната уредба. Когато предмет на забраната е ме­дийно съдържание, необходим е специфичен анализ на понятията, компе­тент­ността и процесуалните гаранции.

По Законопроекта са изразени становища от засегнати субекти. Асо­циацията на българските радио- и телевизионни оператори изразява пози­ция, в която подкрепя необходимостта от ограничаване на хазартната рек­лама, но предупреждава за рисковете от пълна забрана, включително пре­насочване към нелегални оператори и загуба на информационен канал към регулирания пазар. [6] Нова Броудкастинг Груп поставя акцент върху крат­ките срокове, икономическия ефект върху медиите и възможните последици за програмното съдържание, включително спортните права. [7] Нет Инфо изразява притеснение за ефекта върху дигиталните медии и рекламния па­зар. [8]

Тези становища показват, че правната промяна не е била само ха­зарт­ноправна. Тя има пряк медиен, икономически и институционален ефект. Въп­реки това, забраната е въведена основно чрез Закона за хазарта, а не като са­мостоятелна забрана в системата на Закона за радиото и теле­визията.

 

Съдържание на забраната и частичната намеса в ЗРТ

Чл. 10 от Закона за хазарта, в редакцията след изменението от 2024 г., забранява рекламата на хазартни игри в радио- и телевизионни програми, с изключение на излъчването на тиражите на Държавно предприятие „Бъл­гарски спортен тотализатор“ и тяхното анонсиране. [9]  Забраната е по-ши­рока и обхваща също обществени места, печатни произведения, електронни медии, интернет страници, държавна и общинска собственост, както и вън­шни рекламни съоръжения при определени условия. [10]

­Законът съдържа и легална дефиниция на „реклама на хазартни игри“. Според § 1, т. 23 от допълнителните разпоредби на Закона за хазарта това е информация, разпространявана във всякаква форма и с всякакви средства, която директно приканва към участие в хазартни игри, включително чрез внушение за решаване на лични или финансови проблеми, постигане на финансово благополучие или обещание за големи печалби. В дефиницията попадат и форми на търговско послание, съобщение, препоръка или дейст­вие, които използват наименование на хазартни игри, търговска марка или друг отличителен знак на организатор. [11]

Тази широка дефиниция има за цел да предотврати заобикаляне на забраната чрез непреки или брандирани форми на комуникация. Тя обаче поражда особен проблем, когато се прилага към радио- и телевизионно съ­държание. В медийната среда търговската комуникация не се изчерпва с рекламата. Законът за радиото и телевизията работи с по-широкото понятие „търговски съобщения“, което включва реклама, спонсорство, продуктово позициониране, телепазар и други форми на промоционално присъствие. [12]

Със същия закон от 2024 г. е отменен чл. 2, ал. 5, т. 5 ЗРТ. [13] Преди отмяната този текст изключваше от приложното поле на ЗРТ игрите на късмета, в които се залагат пари, включително лотария, наддаване и други форми на хазарт, както и онлайн игри и програми за търсене, но не и пре­даванията, изцяло посветени на хазартни игри или игри на късмета. От­мяната показва, че законодателят е отчел връзката между забраната на ха­зартната реклама и медийното право.

Тази намеса в ЗРТ обаче е ограничена. Тя премахва изключение от приложното поле на закона, но не въвежда изрична забрана в ЗРТ за раз­пространение на търговски съобщения за хазартни игри. Така в медийния закон не се създава самостоятелен забранителен състав, който да бъде при­лаган от СЕМ спрямо доставчиците на медийни услуги. Основната забрана остава в Закона за хазарта.

Правният резултат е специфичен: ЗРТ е засегнат, но не е превърнат в основен носител на забраната. Законодателят е премахнал нормативна преч­ка, но не е изградил пълна медийноправна уредба.

Понятийната несъвместимост: „реклама на хазартни игри“ и „търговски съобщения“

Проблемът с понятието „реклама“ не е формален. В Закона за хазарта то е дефинирано широко, за да обхване всякакви форми на послания и действия, които насърчават участие в хазарт или използват марка на ор­ганизатор. В ЗРТ обаче регулаторната логика е различна. Според чл. 74, ал. 1 от Закона за радиото и телевизията: „Реклама е форма на търговско съобщение, придружаващо или включено в аудио-визуално или радиопре­даване срещу заплащане или подобно възнаграждение или с цел осигу­ряване на самопромоция на публично или частно предприятие или физи­ческо лице във връзка с търговия, стопанска дейност, занаят или професия, имащо за цел да се популяризира доставянето на стоки и услуги, вклю­чително недвижима собственост, или на права и задължения, или да съ­действа за популяризирането на кауза или идея, или да предизвика друг ефект, желан от рекламиращия срещу заплащане“.

Законът за радиото и телевизията разглежда медийната търговска ко­муникация през родовото понятие „търговски съобщения“ и прави раз­граничение между различни видове съдържание. Това разграничение е съ­ществено за правоприлагането. Едно телевизионно съдържание може да съдържа търговски елемент, но този елемент може да бъде реклама, спон­сорство, продуктово позициониране, самопромоция, редакционен анонс или част от медиен формат. Всяка от тези категории има различна дефи­ниция, съгласно ЗРТ. За да се прецени дали е налице нарушение, първо трябва да се извърши медийноправна квалификация.

Широката дефиниция в Закона за хазарта не отменя необходимостта от такава квалификация. Напротив, тя я прави още по-необходима. Ако вся­ко търговско послание, препоръка или действие с използване на тър­говска марка може да попадне в обхвата на „реклама на хазартни игри“, тогава регулаторът трябва да определи кога дадено визуално или аудио присъствие е търговско послание, кога е редакционно съдържание и кога е допустима информация.

Това е класическа медийнорегулаторна дейност. Тя изисква познаване на програмния контекст, жанровите форми, практиките на рекламно обозна­чаване, договорните отношения, визуалното и звуковото представяне, начи­на на интегриране на посланието в програмата и възможното му въздейст­вие върху аудиторията.

Следователно въпросът не е само „има ли реклама на хазарт“. Въп­росът е дали конкретният елемент от радио- и/или телевизионната програма е реклама или друга форма на медийно съдържание. Това е причината, по­ради която регулацията на хазартната реклама в радио и телевизия не може да бъде мислена единствено като секторен хазартноправен контрол.

Правната позиция на НАП: компетентност по хазарта, но не и ме­диен регулатор

След закриването на Държавната комисия по хазарта през 2020 г. държавният надзор в областта на хазарта е възложен на изпълнителния ди­ректор на Националната агенция за приходите. [14] Това означава, че НАП има обща компетентност по прилагането на Закона за хазарта: лицен­зиране, контрол върху организаторите, надзор върху спазването на хазарт­но­прав­ните изисквания, административнонаказателна дейност и контрол върху пуб­личните вземания, свързани с хазартната дейност.

Тази компетентност е логична, когато предметът на контрола е хазарт­ната дейност като икономическа и лицензионна дейност. НАП може да установява дали организаторът има лиценз, дали играта е разрешена, дали се спазват изискванията на Закона за хазарта, дали се извършва незаконна дейност и дали са налице основания за санкция по хазартноправния режим.

Проблемът възниква, когато нарушението се проявява чрез радио- или телевизионна програма. В този случай не е достатъчно да се установи, че дадена марка или игра е свързана с хазарт. Трябва да се установи дали кон­кретното програмно съдържание представлява реклама по смисъла на Закона за хазарта и как тази квалификация се съотнася към медийните кате­гории по ЗРТ. Това изисква не само хазартноправна, но и медийноправна експертиза.

НАП е администрация в системата на изпълнителната власт, функ­ци­онално свързана с Министерството на финансите. Нейният институ­циона­лен профил е фискален и административен. Тя не е създадена да наблюдава радио- и телевизионно съдържание, да квалифицира програмни форми, да разграничава рекламно от редакционно съдържание или да упражнява независима медийна регулация.

Това означава, че прилагането на забрана, която се реализира чрез ме­дийно съдържание, поставя НАП в позиция, за която тя не разполага с пър­вична медийнорегулаторна функция. Именно поради това законодателят въвежда чл. 10, ал. 8 ЗХ, който включва СЕМ в надзора върху рекламното съдържание. Тази разпоредба обаче не решава напълно проблема, защото СЕМ сезира НАП, а не упражнява самостоятелна санкционна компетент­ност спрямо медийния доставчик по ЗРТ.

Правната позиция на НАП следователно е двойствена. Формално тя е компетентният орган по Закона за хазарта и може да проведе админист­ра­тивнонаказателно производство. Материално обаче, когато нарушението се изразява в медийно съдържание, НАП зависи от предварителна или пара­лелна медийноправна квалификация. Без такава квалификация съ­щест­вува риск органът по хазарта да се превърне в орган, който фактически пре­ценя­ва медийно съдържание, без да е независим медиен регулатор.

Чл. 10, ал. 8 ЗХ: признание на медийната експертиза, но непълен про­цесуален модел

Новата разпоредба на чл. 10, ал. 8 ЗХ е ключова. Тя предвижда, че при осъществяване на своите правомощия по чл. 32, ал. 1, т. 1 и т. 10 ЗРТ СЕМ осъществява надзор на рекламното съдържание в медийното пространство. Когато установи факти и обстоятелства, имащи характер на нарушения на нормативните актове при осъществяване на реклама, СЕМ сезира НАП за провеждане на административнонаказателно производство. [15]

Тази разпоредба е важна по две причини. Първо, тя признава, че СЕМ е органът, който разполага с компетентност и експертиза да наблюдава рек­ламното съдържание в медийната среда. Второ, тя показва, че зако­нодателят е осъзнал невъзможността НАП самостоятелно да осъществява пълноценен медиен мониторинг.

Но текстът не създава пълноценен модел на независима медийна ре­гулация. СЕМ осъществява надзор и сезира, ако НАП преценява дали да про­веде производството. Така медийната експертиза има сигнална и до­ка­зателствена функция, но санкционното решение се взема в рамките на сек­торен закон и от орган на изпълнителната власт.

Това поражда няколко процесуални въпроса. Обвързваща ли е квали­фикацията на СЕМ за НАП? Може ли НАП да приеме, че няма нарушение, ако СЕМ е установил факти, имащи характер на нарушение? Може ли НАП да санкционира при различна собствена преценка, ако СЕМ не е се­зирал агенцията? Каква е доказателствената стойност на мониторинга на СЕМ? Как се гарантира еднаква практика по гранични случаи? Законът не дава дос­татъчно ясни отговори и създава предпоставки за бездействие от страна на СЕМ и НАП при нарушения на забраната на рекламата на ха­зарт, съ­гласно Закона за хазарта.

По този начин чл. 10, ал. 8 от ЗХ функционира като мост между двата режима, но не като завършена институционална конструкция. Той показва, че регулацията на медийното съдържание не може да бъде изцяло поверена на НАП, но не стига до логичния извод: когато се санкционира медийният доставчик за излъчено съдържание, основният нормативен режим следва да бъде медийният закон.

Несъвместимостта на секторния хазартноправен контрол с регула­цията на медийното съдържание

Регулацията на медийното съдържание не е обикновен админист­ративен контрол. Тя засяга свобода на изразяване, редакционна автономия, медийна независимост, търговска комуникация, защита на потребителите и защита на непълнолетните. Поради това в европейското право се изисква националните медийни регулатори да бъдат независими, специализирани и ресурсно обезпечени.

Секторният хазартноправен контрол има различна логика. Той е на­сочен към организаторите на хазартни игри, лицензионния режим, публич­ните вземания и предотвратяването на незаконна хазартна дейност. Когато този контрол се разшири към радио- и телевизионно съдържание, се по­лучава несъвместимост между предмета на нарушението и институци­онал­ния профил на органа.

Тази несъвместимост не означава, че НАП не може да санкционира хазартния оператор, който възлага или използва забранена реклама. Напро­тив, това е естествена компетентност на органа по Закона за хазарта. Проб­лемът възниква при санкционирането на лицата, които публикуват, излъчват или разпространяват реклама, когато тези лица са доставчици на медийни услуги. [16]

В този случай нарушението не е само „разпространение“. То е из­лъчване на съдържание в регулирана медийна услуга. Доставчикът на ме­дийна услуга има специален статут по ЗРТ, а съдържанието му се ре­гулира от независим медиен орган. Ако санкцията се реализира изцяло през Закона за хазарта, медийният доставчик се оказва подчинен на секторен контрол, който не е изграден като гаранция за медийна независимост.

Това може да доведе до няколко риска. Първият е риск от непос­ле­дователна квалификация на съдържанието. Вторият е риск от разминаване между медийната практика на СЕМ и санкционната практика на НАП. Тре­тият е риск от институционален натиск, тъй като санкционният орган е част от изпълнителната власт. Четвъртият е риск от неяснота за медийните дос­тавчици относно допустимите и недопустимите форми на съдържание.

Затова може да се твърди, че действащата рамка не прави регулацията върху медийното съдържание невъзможна в практически смисъл, но я прави непълноценна и институционално уязвима. Тя позволява санкциониране, но не гарантира достатъчно ясно и независимо медийноправно прилагане.

Европейските изисквания към независимата медийна регулация

Директивата за аудио-визуалните медийни услуги изисква държавите членки да определят национални регулаторни органи или органи в областта на аудио-визуалните медийни услуги, които са юридически отделени от правителството и функционално независими от него и от други публични или частни органи. [17] Те трябва да упражняват правомощията си без­пристрастно, прозрачно и в съответствие с целите на директивата, вклю­чително медийния плурализъм, културното многообразие, защитата на пот­ребителите и защитата на непълнолетните.

Европейският акт за свободата на медиите доразвива тази рамка. Той поставя акцент върху свободата на медиите, плурализма, редакционната независимост и необходимостта националните регулаторни органи да имат адекватни финансови, човешки и технически ресурси. [18] Регламентът не урежда конкретно хазартната реклама, но укрепва институционалната фи­лософия, според която медийната среда следва да бъде регулирана от неза­висими органи, а не чрез непрозрачни или административно зависими меха­низми.

Хазартът сам по себе си е сфера, в която държавите членки имат ши­рока свобода на преценка. Съдът на ЕС последователно приема, че огра­ничения върху хазартната дейност и нейната реклама могат да бъдат оправ­дани от императивни съображения от обществен интерес, включително за­щита на потребителите и предотвратяване на измами и зависимости. [19]

Следователно европейският проблем не е в материалната забрана. Проб­­­лемът е в институционалната организация на забраната, когато тя за­сяга ме­дийно съдържание. Ако държавата въвежда забрана върху търговска ко­му­никация в радио- и телевизионни програми, тя следва да гарантира водеща, ясна и процесуално обезпечена роля на независимия медиен регу­латор.

В българската уредба СЕМ наблюдава и сезира НАП, а агенцията пре­ценява и санкционира. Това разделение не е напълно съвместимо с евро­пейската логика на независима медийна регулация, когато санкцията засяга доставчика на медийни услуги и неговото съдържание.

Оценка на действащата рамка

Действащата правна рамка може да бъде оценена като материално легитимна, но институционално непълна. Тя преследва допустима цел и съдържа механизъм за включване на СЕМ, но не решава докрай проблема с регулацията на медийното съдържание.

Първо, забраната не е формулирана като забрана за търговски съоб­щения за хазартни игри в ЗРТ. Второ, СЕМ няма самостоятелна санкционна компетентност по отношение на медийния доставчик в рамките на ме­дий­ния закон. Трето, НАП остава органът по административно­наказателното производство, въпреки че не е медиен регулатор. Четвърто, не е достатъчно ясно каква е правната тежест на констатациите на СЕМ. Пето, не е га­ран­тирана напълно съвместимостта между медийната квалификация и хазарт­но­правната санкция.

Поради това правната рамка не прави невъзможна всяка форма на конт­рол върху хазартната реклама в медиите, но прави проблематична ре­гулацията върху медийното съдържание като независима медийно­регула­торна дейност. Тя създава режим, в който съдържанието се наблюдава от медиен регулатор, но се санкционира през секторен закон от орган на из­пълнителната власт.

Необходимост от системна законодателна корекция

По-прецизното решение би било въвеждане на самостоятелна забрана в Закона за радиото и телевизията, която следва да използва понятийния апарат на ЗРТ и да се отнася до търговски съобщения за хазартни игри, а не само до реклама на хазартни игри.

Така СЕМ би имал ясна компетентност спрямо доставчиците на медийни услуги. НАП би запазила компетентността си спрямо хазартните оператори, които възлагат, финансират или използват забранена реклама. Подобно разделение би било по-ясно: медийният регулатор контролира ме­дийното съдържание и доставчика; органът по хазарта контролира хазарт­ната дейност и организатора.

Такава промяна би направила забраната не само политически ефек­тивна, но и правно устойчива. Тя би съответствала по-добре на европейския стандарт за независима медийна регулация и би намалила риска от инсти­туционална неяснота.

Заключение

Забраната на хазартната реклама в радио- и телевизионните програми преследва легитимна обществена цел. Ограничаването на агресивната ви­димост на хазарта е оправдано с оглед защита на потребителите, непъл­но­летните и уязвимите групи. Материалната цел на закона е защитима както в национален, така и в европейски контекст.

Същевременно действащата правна рамка не създава достатъчно ясно и пълно решение за регулация на медийното съдържание. Забраната е раз­положена в Закона за хазарта; ЗРТ е изменен частично; СЕМ има надзорна и сигнална роля; НАП провежда административнонаказателното произ­вод­ство. Така се създава хибриден модел, който признава необходимостта от медийна експертиза, но не поставя санкционния контрол върху медийния доставчик в системата на независимата медийна регулация.

Основният извод е, че проблемът е в правната рамка, чрез която се при­лага забраната за рекламиране на хазарт в радио- и телевизионните прог­рами. Когато ограничението засяга радио- и телевизионно съдържание, неговото прилагане трябва да бъде структурирано около независимия ме­диен регулатор. В противен случай се създава риск регулацията на медий­ното съдържание да бъде изместена към секторен орган на изпълнителната власт, което е трудно съвместимо с европейската логика на независима ме­дийна регулация.

Затова следващата необходима стъпка е системна промяна в ЗРТ, която ясно да уреди забраната за търговски съобщения за хазартни игри и ком­петентността на СЕМ спрямо медийните доставчици, при запазване на ком­петентността на НАП спрямо хазартните оператори. Така легитимната по­литическа цел за ограничаване на хазартната реклама в радио и телевизия може да бъде реализирана по начин, който е едновременно обществено оправдан, правно ясен и институционално съвместим с европейските стан­дарти.

Цитати и бележки

[1] Вж. практиката на Съда на Европейския съюз относно ограниченията върху хазартната дейност: Case C-275/92, Schindler; Case C-243/01, Gambelli; Joined Cases C-338/04, C-359/04 and C-360/04, Placanica; Case C-42/07, Liga Por­tuguesa; Case C-46/08, Carmen Media. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/HTML/?uri=CELEX:52012SC0345. Retrieved on 15.07.2026.

[2] Закон за изменение и допълнение на Закона за хазарта, обн. ДВ, бр. 42 от 2024 г., § 23. [Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za hazarta, obn. DV, br. 42 ot 2024 g., § 23.]

[3] Законопроект за изменение и допълнение на Закона за хазарта № 49-454-01-62, внесен от Йордан Цонев и Теменужка Петкова на 24.04.2024 г. [Zakonoproekt za izmenenie i dopalnenie na Zakona za hazarta № 49-454-01-62, vnesen ot Yordan Tsonev i Temenuzhka Petkova na 24.04.2024 g.]

[4] Доклад на Комисията по бюджет и финанси за второ гласуване по зако­но­проект № 49-454-01-62, 30.04.2024 г. [Doklad na Komisiyata po byudzhet i finansi za vtoro glasuvane po zakonoproekt № 49-454-01-62, 30.04.2024 g.]

[5] Доклад на Комисията по културата и медиите за първо гласуване по законо­проект № 49-454-01-62, заседание от 25.04.2024 г. [Doklad na Komisiyata po kul­turata i mediite za parvo glasuvane po zakonoproekt № 49-454-01-62, zase­danie ot 25.04.2024 g.]

[6] Позиция на Асоциацията на българските радио- и телевизионни оператори по законопроект № 49-454-01-62, април 2024 г. https://www.abbro-bg.org/2024/04/ 26/%D0%BF%D0%BE%D0%B7%D0%B8%D1%86%D0%B8%D1%8F-%D0 %BD%D0%B0-%D0%B0%D1%81%D0%BE%D1%86%D0%B8%D0%B0%D1 %86%D0%B8%D1%8F%D1%82%D0%B0-%D0%BD%D0%B0-%D0%B1%D1 %8A%D0%BB%D0%B3%D0%B0%D1%80%D1%81%D0%BA%D0%B8%D1%82-3/. последно посещение на 15.07.2026. [Pozitsia na Asotsiatsiya­ta na balgar­skite radio- i televizionni operatori po zakonoproekt № 49-454-01-62, april 2024 g. https://www.abbro-bg.org/2024/04/26/%D0%BF%D0%BE%D0%B7%D0%B8 %D1%86%D0%B8%D1%8F-%D0%BD%D0%B0-%D0%B0%D1%81%D0%BE %D1%86%D0%B8%D0%B0%D1%86%D0%B8%D1%8F%D1%82%D0%B0-%D0%BD%D0%B0-%D0%B1%D1%8A%D0%BB%D0%B3%D0%B0 %D1%80 %D1%81%D0%BA%D0%B8%D1%82-3/. posledno poseshtenie na 15.07.2026.]

[7] Позиция на „Нова Броудкастинг Груп“ ЕООД по законопроект № 49-454-01-62, април 2024 г. https://www.nss-bg.org/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%B0-%D0%B1%D1%80%D0%BE%D1%83%D0%B4%D0%BA%D0%B0%D1%81%D1%82%D0%B8%D0%BD%D0%B3-%D0%B3%D1%80%D1%83%D0%BF-%D0%B5%D0%BE%D0%BE%D0%B4/. последно посещение на 15.07.2026. [Po­zitsia na „Nova Broudkasting Grup“ EOOD po zakonoproekt № 49-454-01-62, april 2024 g. https://www.nss-bg.org/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%B0-%D0 %B1%D1%80%D0%BE%D1%83%D0%B4%D0%BA%D0%B0%D1%81%D1%82%D0%B8%D0%BD%D0%B3-%D0%B3%D1%80%D1%83%D0%BF-%D0%B5 %D0%BE%D0%BE%D0%B4/.]

 [8] Позиция на „Нет Инфо“ ЕАД по законопроект № 49-454-01-62, април 2024 г. https://dariknews.bg/novini/bylgariia/nova-i-net-info-s-pozicii-za-udarnata-reviziia-na-zakona-za-hazarta-2382265. последно посещение на 15.07.2026. [Pozitsia na „Net Info“ EAD po zakonoproekt № 49-454-01-62, april 2024 g. https:// dariknews.bg/novini/bylgariia/nova-i-net-info-s-pozicii-za-udarnata-reviziia-na-zakona-za-hazarta-2382265. posledno poseshtenie na 15.07.2026.]

[9] Закон за хазарта, чл. 10, ал. 1, т. 1, редакция ДВ, бр. 42 от 2024 г. [Zakon za ha­zarta, chl. 10, al. 1, t. 1, redaktsia DV, br. 42 ot 2024 g.]

[10] Закон за хазарта, чл. 10, ал. 1–6. [Zakon za hazarta, chl. 10, al. 1, t. 1, redaktsia DV, br. 42 ot 2024 g.]

[11] Закон за хазарта, § 1, т. 23 от допълнителните разпоредби. [Zakon za hazarta, § 1, t. 23 ot dopalnitelnite razporedbi.]

[12] Закон за радиото и телевизията, глава четвърта „Търговски съобщения“. [Zakon za radioto i televiziyata, glava chetvarta „Targovski saobshtenia“. ]

[13] Закон за изменение и допълнение на Закона за хазарта, обн. ДВ, бр. 42 от 2024 г., § 23. [Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za hazarta, obn. DV, br. 42 ot 2024 g., § 23.]

[14] Закон за хазарта, чл. 16; Закон за изменение и допълнение на Закона за ха­зарта, обн. ДВ, бр. 69 от 2020 г. [Zakon za hazarta, chl. 16; Zakon za izmenenie i do­palnenie na Zakona za hazarta, obn. DV, br. 69 ot 2020 g.]

[15] Закон за хазарта, чл. 10, ал. 8, редакция ДВ, бр. 42 от 2024 г. [Zakon za hazarta, chl. 10, al. 8, redaktsia DV, br. 42 ot 2024 g.]

[16] Закон за хазарта, чл. 105. [Zakon za hazarta, chl. 105.]

[17] Директива 2010/13/ЕС за аудио-визуалните медийни услуги. [Direktiva 2010/ 13/ES za audiovizualnite mediyni uslugi]

[18] Регламент (ЕС) 2024/1083 – Европейски акт за свободата на медиите. [Reg­la­ment (ES) 2024/1083 – Evropeyski akt za svobodata na mediite.]

[19] Вж. практиката на Съда на Европейския съюз относно ограниченията върху хазартната дейност: Case C-275/92, Schindler; Case C-243/01, Gambelli; Joined Cases C-338/04, C-359/04 and C-360/04, Placanica; Case C-42/07, Liga Por­tuguesa; Case C-46/08, Carmen Media. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/HTML/?uri=CELEX:52012SC0345. Retrieved on 15.07.2026.

Използвани нормативни актове

Директива 2010/13/ЕС за аудио-визуалните медийни услуги. [Direktiva 2010/13/ES za audiovizualnite mediyni uslugi.]

Директива (ЕС) 2018/1808 за изменение на Директива 2010/13/ЕС. [Direktiva (ES) 2018/1808 za izmenenie na Direktiva 2010/13/ES.]

Доклад на Комисията по бюджет и финанси за второ гласуване по законопроект № 49-454-01-62, 30.04.2024 г. [Doklad na Komisiyata po byudzhet i finansi za vtoro glasuvane po zakonoproekt № 49-454-01-62, 30.04.2024 g.]

Доклад на Комисията по културата и медиите за първо гласуване по законопроект № 49-454-01-62, заседание от 25.04.2024 г. [Doklad na Komisiyata po kulturata i mediite za parvo glasuvane po zakonoproekt № 49-454-01-62, zasedanie ot 25.04.2024 g.] Закон за изменение и допълнение на Закона за хазарта, обн. ДВ, бр. 42 от 2024 г., § 23. [Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za ha­zarta, obn. DV, br. 42 ot 2024 g., § 23.]

Законопроект за изменение и допълнение на Закона за хазарта № 49-454-01-62, внесен от Йордан Цонев и Теменужка Петкова на 24.04.2024 г. [Zakono­proekt za izmenenie i dopalnenie na Zakona za hazarta № 49-454-01-62, vnesen ot Yordan Tsonev i Temenuzhka Petkova na 24.04.2024 g.]

Закон за хазарта. [Zakon za hazarta.]

Закон за радиото и телевизията. [Zakon za radioto i televiziyata.]

Регламент (ЕС) 2024/1083 – Европейски акт за свободата на медиите. [Reglament (ES) 2024/1083 – Evropeyski akt za svobodata na mediite.]

Анета Милкова, главен асистент доктор, е преподавател в Катедра „Ко­муникация и аудио-визуална продукция“ във Факултета по журналистика и масова комуникация на СУ от 2020 г. Преподава учебните дисциплини „Уп­равление на медийните организации“, Изразни средства в аудио-визуалната про­дукция“, „ТВ програмиране и ТВ среда“.  Академичните ѝ интереси са в областта на регулацията на електронните медии, аудио-визуалната медийна продукция, телевизионното програмиране; управление, финансиране и програмиране в обществените БНР и БНТ; цифровизация на телевизионната среда в България.

Брой 69 на сп. „Реторика и комуникации“ (октомври 2026 г.) се издава с финансовата помощ на Фонд научни изследвания, договор № КП-06-НП7/23 от 08 декември 2025 г.

Issue 69 of the Rhetoric and Communications Journal (October 2026) is published with the financial support of the Scientific Research Fund, Contract No. KP-06-NP7/23 of December 08, 2025.